MRF 2024.275
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 29. oktober 2024, j.nr. 24/04963
Ikke medhold i klage over Miljøstyrelsens indirekte afgørelse om, at tilladelse efter havmiljølovens § 26 til klapning af 400.000 m3 uddybningsmateriale fra sejlrende på en klapplads i Storebælt beliggende i Natura 2000-område, da klapning af oprensnings- og uddybningsmateriale er undtaget fra affaldsdirektivet og dermed ikke er omfattet af miljøvurderingslovens bilag 2, pkt. 11.b om anlæg til bortskaffelse af affald. Klaptilladelsen stadfæstet, idet nævnet bl.a. fandt, der ikke var krav om habitatkonsekvensvurdering, og at tilladelsen ikke var i modstrid vandrammedirektivets forbud mod forringelse af vandmiljøet, uanset at vandområdets kemiske tilstand var ikke-god.
Miljøstyrelsen meddelte i marts 2024 en 2-årig tilladelse efter havmiljølovens § 26 til Nakskov Havn til klapning af 400.000 m3 uddybningsmateriale på en klapplads i det sydlige Storebælt mellem 6,5 km og 10 km fra uddybningsområdet. Klappladsen er beliggende i Natura 2000-område nr. 116, Centrale Storebælt og Vresen, og inden for fuglebeskyttelsesområde nr. 128, Smålandsfarvandet. Klappladsen er endvidere beliggende i vandområde 215, Storebælt, syd 12 sømil, som er målsat til god kemisk tilstand og uden økologiske målsætninger. Ifølge tilstandsvurderingen af vandområdet i vandområdeplanerne for 2021-2027 er den samlede kemiske tilstand ikke-god, idet miljøkvalitetskravene for bly og cadmium i biota er overskredet. Materialet, som skulle klappes, bestod hovedsageligt af moræneler, som var overlejret af et tyndt sedimentationslag, der bestod af bl.a. sand med dele af siltet blødbund. Uddybningsaktiviteten var omfattet af Kystdirektoratets tilladelse efter kystbeskyttelseslovens § 16 a fra oktober 2022 til omlægning og udvidelse af sejlrenden i Nakskov Fjord. Styrelsen henviste i klaptilladelsen til en miljøkonsekvensrapport, som var udarbejdet i forbindelse med uddybningsprojektet, idet den indeholdt en vurdering af påvirkningerne på miljøet ved klapning. I forbindelse med klaptilladelsen var klapmaterialets forureningsgrad tillige inddraget. Afgørelsen blev påklaget af Borgergruppen for minimering af miljøskader ved klapning i danske havområder, som bl.a. anførte, at klapning af sediment er omfattet af miljøvurderingslovens bilag 2, at klaptilladelsen ikke tog stilling til optagningen, at tilladelsen var i strid med indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 3, og at der ikke var foretaget en tilstrækkelig vurdering af muligheden for nyttiggørelse. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) bemærkede med hensyn til VVM-reglerne, at Miljøstyrelsens klaptilladelse udgjorde en indirekte afgørelse om, at det ansøgte projekt ikke var omfattet af reglerne i miljøvurderingsloven og derfor ikke skulle screenes. Nævnet tiltrådte, at klapning ikke i sig selv er omfattet af miljøvurderingslovens bilag 1 og 2. Særligt for så vidt angik bilag 2, pkt. 11.b om anlæg til bortskaffelse af affald bemærkede nævnet, at det fremgår af affaldsdirektivets art. 2(3), at direktivet ikke omfatter sedimenter, der flyttes inden for overfladevand med henblik på forvaltning af vand og vandveje eller for at forhindre oversvømmelse eller afbøde virkningerne af oversvømmelse og tørke eller landindvinding, hvis det bevises, at sedimenterne er ikke-farlige. Nævnet bemærkede dernæst, at det ikke fremgår af VVM-direktivet, at affaldsdirektivets undtagelser ikke finder anvendelse på direktivet, og at det var nævnets vurdering, ”at undtagelsen efter affaldsdirektivet også finder anvendelse på affaldsbegrebet, som dette er anvendt i VVM-direktivet”. På baggrund af Kommissionens vejledninger til affaldsdirektivet fandt nævnet, at affaldsdirektivets art. 2(3) sammenholdt med de danske regler i havmiljøloven og klapbekendtgørelsen må forstås sådan, at oprensnings- og uddybningsmateriale, der klappes i henhold til havmiljølovens § 26, er undtaget fra affaldsdirektivet, hvorfor der ikke dermed kunne være tale om anlæg til bortskaffelse af affald i VVM-direktivets og miljøvurderingslovens forstand. For så vidt angik klagepunktet om manglende stillingtagen i klaptilladelsen til optagningen bemærkede nævnet bl.a., at i tilfælde, hvor en optagning i form af uddybning af et havnebassin eller en sejlrende er tilladt med hjemmel i havnelovens § 2 eller kystbeskyttelseslovens § 16 a, skal Miljøstyrelsen som tilladelsesmyndighed efter havmiljølovens § 26 sikre, at kravene i havmiljøloven er opfyldt, herunder særligt de fastlagte aktionsniveauer i forhold til dumpningen. Nævnet bemærkede videre, at tilladelsesmyndigheden kan inddrage oplysninger, som fremgår af andre myndigheders vurderinger og afgørelser, herunder vurderinger, der er foretaget i forbindelse med en optagning, som er baseret på tilladelse efter anden regulering end havmiljøloven, såfremt de anførte oplysninger er relevante og tilstrækkelige. Da uddybningsaktiviteten var omfattet af Kystdirektoratets tilladelse efter kystbeskyttelseslovens § 16 a fra oktober 2022 til omlægning og udvidelse af sejlrenden i Nakskov Fjord, og da styrelsen i den påklagede afgørelse havde inddraget vurderinger fra Kystdirektoratets tilladelse og den tilhørende miljøkonsekvensrapport, fandt nævnet, at der i forhold til den påklagede klaptilladelse ikke forelå en retlig mangel. Om påvirkningen af målsatte vandområder konstaterede nævnet indledningsvis, at det fremgik af vandområdeplanerne 2021-2027, at den samlede kemiske tilstand i det berørte vandområde var ikke-god pga. overskridelser af miljøkvalitetskravene for bly- og cadmium i biota. Nævnet konstaterede videre, at analyser af klapmaterialet viste, at indholdet af miljøfarlige stoffer som et vægtet gennemsnit for det enkelte stof lå markant under nedre aktionsniveau fastsat i klapvejledningen. Dermed lå indholdet af miljøfarlige stoffer tillige under miljøkvalitetskravene for bl.a. bly og cadmium. Nævnet fandt på den baggrund ikke grundlag for at tilsidesætte styrelsens vurdering af, at klapningen ikke ville medføre en forringelse af den kemiske tilstand eller hindre målopfyldelse i vandområdet. Desuden bemærkede nævnet, at det var enigt med styrelsen i, at der i vurderingen af påvirkningen fra øvrige kilder alene skal tages højde for godkendte aktiviteter, jf. indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 5, og således ikke eventuelle fremtidige faser af et større og sammenhængende projekt, hvis der endnu ikke er meddelt konkret tilladelse hertil. For så vidt angik påvirkningen af Natura 2000-området fandt nævnet ikke grundlag for at tilsidesætte Miljøstyrelsens vurdering af, at tilladelsen ikke krævede konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, idet nævnet lagde vægt på, ”at der i væsentlighedsvurderingen er inddraget relevant viden og tilgængelige oplysninger om arternes konkrete levesteder og fødesøgningsområder [...][, og] at klapningen tidsmæssigt er begrænset og i øvrigt vurderes ikke at ville medføre varige forandringer, hvorfor fuglene hurtigt vil kunne genoptage raste og fødesøgning i området efter endt klapning. Nævnet bemærker i øvrigt, at der i forvejen er forstyrrelser i området i form af en færgerute, der krydser ind over projektområdet”. Nævnet fandt heller ikke grundlag for at tilsidesætte styrelsens vurdering af, at projektet ikke ville beskadige eller ødelægge yngle- og rasteområder for bilag IV-arten marsvin. For så vidt angik klagepunktet om muligheden for nyttiggørelse af optagningsmaterialet og hierarkiet i klapbekendtgørelsen bemærkede nævnet, at det er en forudsætning for at få tilladelse til klapning, at ansøgeren dokumenterer, at materialet ikke kan nyttiggøres, eller at dette vil være uforholdsmæssigt dyrt. Af afgørelsen fremgik, at ansøger (Lolland Kommune) havde oplyst, at der ikke var identificeret muligheder for nyttiggørelse særligt som følge af de geotekniske egenskaber af materialerne. Ansøger havde på styrelsens anmodning vurderet et teoretisk scenarie for nyttiggørelse af materialerne og havde konkluderet, at gennemførelsen af et sådant projekt ville være væsentlig dyrere og ikke medføre et bedre samlet miljømæssigt resultat. Nævnet fandt herefter ikke grundlag for at tilsidesætte styrelsens vurdering af, at der i den konkrete sag var foretaget en tilstrækkelig undersøgelse af mulighederne for nyttiggørelse af optagningsmaterialet forud for meddelelse af nyttiggørelse. Nævnet bemærkede, at der måtte overlades styrelsen et vist skøn i vurderingen af, om konkret havbundsmateriale kan nyttiggøres, og at det i forhold til ansøger alene kan kræves, at aktuelle og realistiske nyttiggørelsesmuligheder undersøges nærmere. Samlet set kunne Miljø- og Fødevareklagenævnet ikke give medhold i klagen over Miljøstyrelsens indirekte afgørelse om, at klapning ikke var omfattet af miljøvurderingsloven, ligesom nævnet stadfæstede Miljøstyrelsens klaptilladelse, dog med den ændring at tilladelsens 2-årige gyldighedsperiode blev forlænget svarende til nævnets sagsbehandlingstid, idet klagen efter havmiljølovens § 53, stk. 2, havde haft opsættende virkning.
Kommentar: Afgørelsen giver anledning til tre bemærkninger, hvor den første vedrører forholdet til VVM-reglerne. Miljø- og Fødevareklagenævnet lagde til grund, at VVM-direktivets bilag II, pkt. 11.b om anlæg til bortskaffelse af affald og den modsvarende bestemmelse i miljøvurderingslovens bilag 2, pkt. 11.b skal fortolkes i overensstemmelse med afgrænsningen af affaldsdirektivets (2008/98) anvendelsesområde, hvor nævnet henviste til undtagelsesbestemmelsen i affaldsdirektivet i art. 2(3), der lyder: ”Med forbehold af de forpligtelser, der er indeholdt i anden relevant fællesskabslovgivning omfatter dette direktiv ikke sedimenter, der flyttes inden for overfladevand med henblik på forvaltning af vand og vandveje eller for at forhindre oversvømmelse eller afbøde virkningerne af oversvømmelse og tørke eller landindvinding, hvis det bevises, at sedimenterne er ikke-farlige”. Nævnets afgørelse må forstås sådan, at allerede fordi klapning af oprensnings- og uddybningsmateriale efter nævnets opfattelse er undtaget fra affaldsdirektivets anvendelsesområde i medfør af art. 2(3), kan der ikke være tale om ”anlæg til bortskaffelse af affald” i VVM-direktivets og miljøvurderingslovens forstand. Der kan anføres flere argumenter imod denne fortolkning. For det første er det meget vanskeligt at forene den af nævnet påståede kobling mellem VVM-direktivets bilag og afgrænsningen af affaldsdirektivets anvendelsesområde med EU-Domstolens praksis om VVM-direktivet. Efter Domstolens faste praksis skal bilagspunkterne fortolkes udvidende under hensyn til direktivets formål, som det kommer til udtryk i bl.a. sag C-486/04, hvor Domstolen fastslog, at bilag I, pkt. 10 om anlæg til bortskaffelse af ikke-farligt affald med en kapacitet på over 100 tons/dag også omfatter anlæg til nyttiggørelse af affald. Domstolen afviste i den forbindelse udtrykkeligt, at VVM-direktivet skal fortolkes eller afgrænses i overensstemmelse med affaldsdirektivet, medmindre der i VVM-direktivet findes en udtrykkelig henvisning til affaldsdirektivet, hvilket siden er tiltrådt i sag C-255/05. I forhold til spørgsmålet, om klapning er omfattet af VVM-direktivets bilag II, pkt. 11.b, kan det konstateres, at der ikke i dette bilagspunkt findes nogen henvisning til affaldsdirektivet, og det forekommer således at være i direkte modstrid med EU-Domstolens praksis, når klagenævnet fandt det afgørende, at det ikke fremgår af VVM-direktivet, at affaldsdirektivets undtagelser ikke finder anvendelse på direktivet. Det må ligeledes bero på en misforståelse, når klagenævnet anfører, ”at undtagelsen efter affaldsdirektivet også finder anvendelse på affaldsbegrebet, som dette er anvendt i VVM-direktivet”, idet affaldsdirektivets art. 2(3) ikke indeholder en undtagelse fra affaldsbegrebet, men derimod netop forudsætter, at sedimenter, der flyttes inden for overfladevand, må anses for affald, som dog under visse omstændigheder alligevel er undtaget fra affaldsdirektivets regler. Det kan tilføjes, at EU-Domstolens udvidende fortolkning af VVM-direktivet i andre sammenhænge er lagt til grund i klagenævnspraksis, hvor det i overensstemmelse med de nævnte domme bl.a. antages, at nyttiggørelse af affald kræver VVM-screening. I forhold til klapning vil det formentlig kun forholde sig anderledes end anført ovenfor, såfremt der er meddelt en VVM-tilladelse til selve den klapplads, hvor uddybningsmaterialet tillades klappet, idet der herved – som for andre deponeringsanlæg – er taget stilling til miljøvirkningerne fra og vilkårene for det pågældende anlægs drift, herunder for modtagelsen af affald. Da de danske klappladser imidlertid ikke er godkendt ved VVM-tilladelser, ses det ikke at være muligt at komme uden om, at klaptilladelser efter havmiljølovens § 26 er screeningspligtige efter VVM-reglerne. For det andet er nævnets fortolkning næppe korrekt, selv hvis man lægger nævnets kobling mellem VVM-direktivet og affaldsdirektivet til grund. Den omtalte undtagelse i affaldsdirektivets art. 2(3) indeholder således et udtrykkeligt forbehold for ”anden relevant fællesskabslovgivning”, hvortil VVM-direktivet må henregnes. Dernæst gælder undtagelsen i art. 2(3) efter sin ordlyd alene, hvis det bevises, at de omhandlede sedimenter er ikke-farlige. Selv hvis man følger klagenævnets fortolkning, kan klapning således kun undtages fra VVM-direktivets bilag II, pkt. 11.b, hvis det – under hensyn til affaldsdirektivets formål – bevises, at der ikke er tale om farligt affald. Miljø- og Fødevareklagenævnet ses imidlertid ikke at have foretaget en sådan vurdering i ovenstående sag, og tilsvarende indsigelser kan rejses mod MRF 2021.137 Mfk, MRF 2021.176 Mfk og MRF 2021.192 Mfk. Det kan i øvrigt bemærkes, at Miljø- og Fødevareklagenævnet efterfølgende har fastholdt sin fortolkning af VVM-direktivet i forhold til klaptilladelser i en afgørelse af 16. april 2025 (j.nr. 25/01086) om klapning af oprensningsmateriale fra Flådestation Korsør i Smålandsfarvandet. Denne afgørelse bringes på MRF på et senere tidspunkt.
Den anden bemærkning til nævnets afgørelse vedrører væsentlighedsvurderingen af påvirkningen af det marine Natura 2000-område, hvor klappladsen var beliggende. Det forekommer noget uforståeligt, at dumpning af 400.000 m3 uddybningsmateriale fra en sejlrende i et Natura 2000-område kan ske alene på grundlag af en væsentlighedsvurdering, hvor nævnet bl.a. henviste til eksisterende gener fra færgedrift, når man sammenholder dette med klagenævnets praksis for f.eks. vindmøller og anlægsaktiviteter på land, men også med nævnets praksis for bestående havbrug, hvor bl.a. kan nævnes MRF 2022.212 Mfk og klagenævnets argumentation i den præjudicielle forelæggelse for EU-Domstolen i sag C-278/21 (MRF 2022.193) om Onsevig Havbrug. Endelig må som en tredje bemærkning nævnes, at afgørelsen ligeledes forekommer tvivlsom i forhold til forbuddet mod forringelse af vandmiljøet i vandrammedirektivets art. 4(1)(a), når det tages i betragtning, at den kemiske tilstand for det berørte vandområde (Storebælt, syd 12 sømil) var ikke-god pga. overskridelser af miljøkvalitetskravene. Det følger af EU-Domstolens dom i sag C-535/18 (MRF 2020.5), at når koncentrationen af et forurenende stof overstiger det relevante kvalitetskrav, udgør enhver efterfølgende stigning i koncentrationen af det pågældende stof på et enkelt repræsentativt overvågningspunkt en forringelse i strid med art. 4(1), hvilket Miljø- og Fødevareklagenævnet i øvrigt ligeledes har lagt til grund i bl.a. MRF 2023.78 Mfk (Vega-sagen). Nævnets henvisning til, at koncentrationen af miljøfarlige stoffer gennemsnitligt ligger under det nedre aktionsniveau i Miljøstyrelsens klapvejledning, kan således ikke være afgørende for, om der foreligger en forringelse, hvis man følger EU-Domstolens fortolkning af vandrammedirektivet, hvor der desuden kan henvises til sag C-525/20 (MRF 2022.14), hvorefter også en midlertidig kortsigtet forringelse uden langsigtede konsekvenser kan udgøre en forringelse efter art. 4(1). Det kan i den forbindelse bemærkes, at Miljø- og Fødevareklagenævnet i en efterfølgende afgørelse af 11. juni 2025 (j.nr. 22/15753) har ophævet og hjemvist Miljøstyrelsens tilladelse fra september 2022 til klapning af oprensningsmateriale fra sejlrende til Gisseløre Lystbådehavn i Storebælt nord med henvisning til, at Miljøstyrelsens tilgang til beregning af koncentrationsændringer i vandområdet ikke var i overensstemmelse med vandrammedirektivet og EU-Domstolens dom i sag C-535/18 (MRF 2020.5), og at det dermed ikke kunne udelukkes, at klapningen ville føre til en forringelse af den kemiske tilstand i den berørte del af Storebælt. Denne afgørelse bringes på MRF på et senere tidspunkt.