MRF 2022.193
EU-Domstolens dom af 10. november 2022, 2. afd., sag C-278/21, AquaPri
Miljøgodkendelse til fortsat drift af havbrug på uændrede vilkår er omfattet af habitatdirektivets art. 6(3), når den oprindelige godkendelse af havbruget blev meddelt i strid med kravene i art. 6(3). I tilfælde af at en allerede meddelt godkendelse tilbagekaldes eller ændres som følge af overtrædelsen af art. 6(3), kan medlemsstaten ifalde et erstatningsansvar over for adressaten.
Denne sag vedrørte en præjudiciel forelæggelse fra Østre Landsret (se MRF 2021.98 Ø) i en retssag om miljøgodkendelsen af Onsevig Havbrug og betydningen af habitatdirektivets art. 6(3). Onsevig Havbrug har siden 1999 været beliggende i Smålandsfarvandet. Afstanden til de tre nærmeste marine Natura 2000-områder er 1,7 km, 10,5 km og 12,4 km. I 2006 meddelte det daværende Storstrøms Amt en revideret tilladelse til havbrugets drift i henhold til fiskerilovens regler med vilkår om, at der senest i marts 2014 skulle søges om miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelsesloven. Efter klage fra Danmarks Naturfredningsforening (DN) stadfæstede Naturklagenævnet i maj 2007 amtets tilladelse, idet nævnet afviste, at tilladelsen var i modstrid med habitatdirektivets art. 6(3) og VVM-direktivet (NKN-33-00919). Efter ansøgning meddelte Miljøstyrelsen i december 2014 miljøgodkendelse til fortsat drift af havbruget på uændrede vilkår, hvor det i væsentlighedsvurderingen efter habitatbekendtgørelsens § 7, stk. 1 (nu § 6, stk. 1) blev konkluderet, at der forelå fornøden sikkerhed for, at godkendelsen ikke ville medføre en væsentlig påvirkning af de nærliggende Natura 2000-områder. Styrelsen henviste bl.a. til, at det i den seneste Natura 2000-basisanalyse for Smålandsfarvandet var konkluderet, at ingen af de skadelige påvirkninger kunne kobles til havbrug. Efter klage fra DN ophævede Miljø- og Fødevareklagenævnet i marts 2018 miljøgodkendelsen med den begrundelse, at Miljøstyrelsens væsentlighedsvurdering var mangelfuld, og at tilladelsen krævede habitatvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 2 (NMK-10-00904 – trykt i MAD 2018.89). Nævnet henviste til, at der forud for amtets tilladelse fra 2006 ikke var blevet foretaget en vurdering, som opfyldte kravene i habitatdirektivets art. 6(3), da der ikke var taget højde for de kumulative virkninger på Natura 2000-områderne fra Onsevig Havbrug og tre nabohavbrug. På baggrund af disse kumulative virkninger vurderede nævnet, at projektet kunne påvirke Natura 2000-områderne væsentligt, og at risiko for skade på områdernes udpegningsgrundlag ikke på forhånd kunne udelukkes, hvorfor der skulle udarbejdes en habitatvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk.2. AquaPri A/S, som ejer Onsevig Havbrug, anlagde herefter retssag mod klagenævnet med påstand om, at afgørelsen var ugyldig, idet AquaPri med støtte fra Landbrug og Fødevarer gjorde gældende, at habitatdirektivets art. 6(3) ikke finder anvendelse på miljøgodkendelse af en bestående virksomhed, der var godkendt på grundlag af den dagældende danske gennemførelse af habitatdirektivets art. 6(3). AquaPri gjorde endvidere gældende, at selv hvis havbruget i 2006 var blevet tilladt i strid med art. 6(3), var denne fejl rettet med den senere vandområdeplan 2015-2021, der var vedtaget på baggrund af en habitatvurdering efter art. 6(3). AquaPri henviste herved til, at der i vandområdeplanen var fastlagt en ramme for kvælstofudledning fra havbrugene i området for at sikre, at de eksisterende havbrug kunne udnytte deres nuværende udledningstilladelser, og at udledningen fra Onsevig Havbrug holdt sig inden for denne ramme. Østre Landsret fandt det uklart, om habitatdirektivets art. 6(3) finder anvendelse i en situation, hvor havbrugets virksomhed er uændret i forhold til den tidligere godkendelse, men hvor der ikke tidligere er sket en vurdering af den kumulerede virkning, og hvor vandområdeplanen har taget højde for udledning fra de eksisterende havbrug, hvilket var lagt til grund i Natura 2000-planen. Landsretten besluttede på denne baggrund at stille tre præjudicielle til EU-Domstolen. For så vidt angik det første spørgsmål om pligten til at gennemføre en habitatvurdering tog EU-Domstolen udgangspunkt i sin hidtidige praksis, hvorefter fortsættelse af en aktivitet, der allerede er blevet godkendt, ikke udgør et særskilt projekt omfattet af habitatdirektivets art. 6(3), hvis der er kontinuitet og identitet mellem den allerede godkendte og den fortsatte aktivitet, idet der i så fald er tale ét samlet projekt. Ud fra dette synspunkt syntes miljøgodkendelsen af den fortsatte drift af Onsevig Havbrug på uændrede vilkår således ikke at udgøre et særskilt projekt, der skulle undergives en ny vurdering efter habitatdirektivets art. 6(3) (præmis 35-37). Herefter bemærkede Domstolen imidlertid, at såfremt der er sket en tilsidesættelse af habitatdirektivets art. 6(3) i forbindelse med godkendelsen af et projekt, kan det ikke tillades, at der ikke drages nogen retlige konsekvenser af denne overtrædelse. Med henvisning til retspraksis om VVM-direktivet fastslog Domstolen, at et projekt, der er blevet godkendt i strid med pligten til at gennemføre en miljøvurdering, ikke kan anses for lovligt godkendt, selvom godkendelsen er blevet endelig. Medlemsstaten er nemlig forpligtet i medfør af loyalitetsprincippet i TEU art. 4(3) til at fjerne de ulovlige konsekvenser af tilsidesættelsen af EU-retten ved inden for rammerne af sine beføjelser at træffe alle nødvendige foranstaltninger for af afhjælpe disse (præmis 38-39). I det tilfælde, hvor et projekt er blevet godkendt i strid med habitatdirektivets art. 6(3), kan en sådan foranstaltning støttes på habitatdirektivets art. 6(2), hvorefter den kompetente nationale myndighed skal foretage en efterfølgende vurdering af projektet, hvis det kan påvirke et Natura 2000-område væsentligt, jf. sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen m.fl. (præmis 40). En vurdering efter habitatdirektivets art. 6(2) er imidlertid ikke den eneste foranstaltning, som myndigheden eventuelt skal træffe i anledning af overtrædelsen af habitatdirektivets art. 6(3). Efter Domstolens praksis om VVM-direktivet er EU-retten nemlig ikke til hinder for, at myndigheden med henblik på at foretage en ny vurdering af et projekt tilbagekalder eller suspenderer den allerede meddelte godkendelse, når dette sker ”inden for en rimelig frist, og der tages hensyn til, i hvilket omfang den berørte part eventuelt har kunnet forlade sig på lovligheden af denne godkendelse”. Hertil kommer, at myndigheden i undtagelsestilfælde vil kunne gennemføre en retlig lovliggørelse af projektet ved at foretage en efterfølgende vurdering, der lever op til habitatdirektivets art. 6(3), når dette ikke indebærer en risiko for omgåelse af de EU-retlige regler (præmis 41-42). Domstolen bemærkede videre, at når en medlemsstat i en generel forskrift eller en konkret afgørelse har bestemt, at fortsættelsen af en allerede godkendt aktivitet kræver ny godkendelse, er myndigheden forpligtet til at foretage en vurdering i overensstemmelse med habitatdirektivets art. 6(3), hvis aktiviteten ikke tidligere har været genstand for en direktivkonform vurdering (præmis 43). På denne baggrund konstaterede Domstolen i relation til hovedsagen, dels at Onsevig Havbrug ifølge amtets tilladelse fra 2006 senest i 2014 skulle ansøge om miljøgodkendelse til fortsat drift, dels at havbruget ikke tidligere havde været genstand for en vurdering, der levede op til kravene i habitatdirektivets art. 6(3) (præmis 44-45). Endelig præciserede Domstolen, at uanset hvilken foranstaltning, der anvendes til at lovliggøre et projekt tilladt i strid med habitatdirektivets art. 6(3), kan medlemsstaten ifalde et erstatningsansvar over for adressaten for den oprindelige godkendelse, såfremt godkendelsen som følge heraf drages i tvivl eller ændres, hvilket det tilkom Østre Landsret at efterprøve (præmis 46). Med hensyn til de to øvrige spørgsmål anførte EU-Domstolen, at en myndighed, der foretager en vurdering efter habitatdirektivets art. 6(3), skal tage hensyn til tidligere relevante vurderinger af projektets indvirkninger på Natura 2000-området, herunder dem, der er gået forud for vedtagelsen af en vandområdeplan og en Natura 2000-plan. Dette forudsætter dog, at de tidligere vurderinger er fuldstændige, præcise og endelige, idet der samtidig skal tages hensyn til, om de videnskabelige og miljømæssige oplysninger har ændret sig i mellemtiden (præmis 52 og 58). Myndigheden skal endvidere inddrage de virkninger, som projektet har haft på Natura 2000-området siden den oprindelige godkendelse, på samme måde, som hvis myndigheden foretog en efterfølgende undersøgelse af projektet i henhold til habitatdirektivets art. 6(2) (præmis 56).
Kommentar: Dommen i denne præjudicielle forelæggelse fra Østre Landsret ligger overordnet på linje med EU-Domstolens hidtidige praksis om habitatdirektivets art. 6(3), men indeholder flere præciseringer, som er værd at fremhæve. EU-Domstolen fastslog med dommen, at når der meddeles en ny godkendelse til et bestående projekt på uændrede vilkår, udgør dette som udgangspunkt ikke et nyt ’projekt’ omfattet af habitatdirektivets art. 6(3). Dette udgangspunkt må dog efter dommen fraviges i tilfælde, hvor art. 6(3) er blevet tilsidesat i forbindelse med udstedelsen af den oprindelige godkendelse til projektet, idet de nationale myndigheder i så fald er forpligtet til at rette op på tilsidesættelsen af EU-retten ved at gennemføre en vurdering af projektet, der lever op til kravene i art. 6(3), i forbindelse med udstedelsen af godkendelsen til aktivitetens fortsættelse.
I relation til spørgsmålet om lovliggørelse af en overtrædelse af habitatdirektivets art. 6(3) er det endvidere værd at bemærke, at EU-Domstolen – i lighed med i sag C-411/17 – drager udtrykkelige paralleller til sin retspraksis om retsvirkningerne ved overtrædelse af VVM-direktivets regler. Dommen i sag C-278/21 viser dog samtidig, at der er en væsentlig forskel på de to regelsæt, i og med at habitatdirektivets art. 6 ikke alene har karakter af processuelle regler, men tillige stiller materielle krav til planer og projekter, der kan skade et Natura 2000-område. EU-Domstolen fremhævede således, at medlemsstaterne efter habitatdirektivets art. 6(2) kan være forpligtet til at gennemføre en habitatvurdering af et projekt i tilfælde af, at projektet blev godkendt uden overholdelse af art. 6(3). Dermed har Domstolen udvidet den forståelse af direktivets art. 6(2), der blev fastlagt med sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen m.fl., som angik et projekt, der var blevet tilladt før art. 6(3) var gældende, til også at omfatte projekter tilladt i strid med art. 6(3). Dette har den væsentlige konsekvens, at en myndighed som en lovliggørelsesforanstaltning kan være forpligtet til at foretage en efterfølgende habitatvurdering og gribe ind over for projekter, der er tilladt i strid med art. 6(3), uanset om den oprindelige tilladelse er blevet endelig og ikke efter almindelige regler vil kunne tilbagekaldes eller suspenderes. Se i overensstemmelse hermed Pagh: U 2020B.161 (168 f.). EU-Domstolen præciserede samtidig, at hvis myndighedens fejl i forbindelse med godkendelsen af et projekt fører til, at godkendelsen efterfølgende drages i tvivl eller ændres som følge af overtrædelsen af habitatdirektivets art. 6(3), vil myndigheden kunne ifalde et erstatningsansvar over for adressaten. For så vidt angår VVM-direktivet følger dette også af bl.a. sag C-201/02, Wells. EU-Domstolen uddybede ikke, hvilke betingelser der skal være til stede, før medlemsstaten ifalder et erstatningsansvar, men det er nærliggende at forudsætte, at bygherren (her havbruget) var i god tro om overtrædelsen af EU-reglerne og havde en berettiget forventning om at kunne fortsætte den eksisterende drift.
Med hensyn til Østre Landsrets to øvrige spørgsmål blev de af EU-Domstolen omformuleret til alene at angå, om en væsentlighedsvurdering og habitatvurdering af et bestående projekt skal tage hensyn til tidligere vurderinger af projektets indvirkninger på Natura 2000-området. Ikke overraskende blev dette spørgsmål besvaret bekræftende, men Domstolen undgik herved at tage stilling til den principielle problemstilling, som landsretten faktisk havde spurgt ind til; nemlig om det kan tillægges betydning, at Onsevig Havbrugs eksisterende udledning af næringsstoffer var forudsat i den efterfølgende danske vandområdeplan 2015-2021 og Natura 2000-plan med en kvote på 43 tons til eksisterende havbrug, når vandområdeplanen var blevet undergivet en habitatvurdering efter art. 6(3). Svaret på dette spørgsmål har væsentlig interesse, særligt i de medlemsstater (navnlig Holland), der har forsøgt at etablere såkaldte programmatiske ordninger for en samlet national håndtering af bl.a. kvælstofudledninger fra husdyrbrug – se tillige de forenede sager C-293/17 og C-294/17. Hvis landsretten i denne sag når frem til, at Miljøstyrelsens habitatvurdering af vandområdeplan 2015-2021 med sin præcise kvote på 43 tons til havbrug er i overensstemmelse med habitatdirektivets art. 6(3), er det vanskelig at finde holdepunkt for en ny habitatvurdering. Finder landsretten modsat, at habitatvurderingen af vandområdeplanen er utilstrækkelig mht. havbrug, skal Miljøstyrelsen gennemføre en ny habitatvurdering efter art. 6(3), men det rejser så tvivl om vandområdeplanens gyldighed.