MRF 2022.314
Planklagenævnets afgørelse af 16. november 2022, j.nr. 21/03782
Ophævet Kolding Kommunes lokalplan for Marina City grundet mangelfulde undersøgelser af forureningspåvirkning i modstrid med planlovens § 15 a og 15 b, men antaget, at kommunen havde lokalplankompetence for 7,6 ha af søterritoriet, før Kystdirektoratet havde meddelt tilladelse til opfyldning af søterritoriet. Miljøvurderingen af planens påvirkning af fisk fundet tilstrækkelig, mens afvist, at dumpning af havbundsmateriale skulle indgå i miljøvurdering af lokalplanen.
Sagen vedrørte Kolding Kommunes lokalplan for Marina City for blandet byområde og udbygning af lystbådshavn. I december 2017 vedtog kommunen kommuneplan 2017-2029, hvori var fastsat kommuneplanrammer for udvidelse af lystbådshavnen Marina Syd samt rammer for etablering af boliger og erhverv med henblik på at skabe sammenhæng mellem lystbådshavnen og en planlagt bebyggelse med boliger. Kommuneplanen blev påklaget til Planklagenævnet, der i juli 2020 (j.nr. 18/05870) lagde til grund, at den særlige hjemmel i planlovens § 11 b, stk. 1, til kommuneplanlægning på søterritoriet ikke kunne anvendes, da reglen ikke omfatter lystbådshavne, hvorfor kommunen ikke havde kompetence til at vedtage kommuneplanlægning for disse arealer. Men herefter udtalte nævnet, at det ikke ”er i strid med planloven at vedtage planlægning for et areal, som ønskes ændret fra søterritorium til landområde efter opfyldning af arealet efter de fornødne tilladelser, herunder fra Kystdirektoratet. Der kan således være et planlægningsmæssigt behov for at vedtage den fornødne planlægning for anvendelsen af de pågældende arealer, inden opfyldning eventuelt tillades og gennemføres. [...] Planlægningen vil dog ikke kunne få virkning over for f.eks. borgere og bygherrer, før de pågældende arealers status er ændret fra søterritorium til landområde”. Men da der var tale om overordnet planlægning, som ikke er umiddelbart gældende over for borgerne, fandt nævnet, at det ikke af denne grund var var nødvendigt at ophæve de dele af kommuneplanen, der omfattede søterritoriet. Derimod blev kommuneplanrammerne for byggeri på landdelen ophævet, fordi nævnet fandt, at det skærpede begrundelseskrav i kystnærhedszonen ikke var opfyldt. Kolding Kommune vedtog efterfølgende nye kommuneplanrammer for de ophævede del af kommuneplanen. Efter en forudgående miljøvurdering af lokalplanforslag vedtog kommunen i februar 2021 lokalplan for Marina City – et blandet byområde og lystbådshavn. Lokalplanen regulerede dels landfaste arealer og dels den fremtidige anvendelse af 7,6 ha på søterritoriet, når dette var fyldt op. Forud for lokalplanens vedtagelse havde kommunen udarbejdet en miljøvurdering af planen og projektet sammen med Kystdirektoratet, hvis VVM-tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25 blev meddelt i juli 2021. Som led i projektet var Miljøstyrelsen ansøgt om klapningstilladelse til at dumpe ca. 360.000 m3 havbundsmateriale på søterritoriet. Lokalplanen og miljøvurderingen blev påklaget af et bådelaug, en lokal forening og brancheforeningen for shipping- og havnevirksomheder til Planklagenævnet, mens Kystdirektoratets VVM-tilladelse blev påklaget til Miljø- og Fødevareklagenævnet, der ligeledes behandler en klage over kommunens VVM-tilladelse til boligbyggeri mv. på land. Klagerne gjorde gældende, at lokalplanen var ugyldig og anførte bl.a., (1) at kommunen ikke havde kompetence til at vedtage lokalplan på søterritoriet, (2) at lokalplanen var i modstrid vilkår fastsat i Trafikministeriets tilladelse fra 1976 til havnen, hvorefter det da opfyldte areal kun måtte anvendes til lystbådshavn, (3) at miljøvurderingen i forhold til fisk og dumpning af havbundsmaterielle ikke opfyldte kravene i miljøvurderingsloven, (4) at det lokalplanlagte byggeri var i modstrid med planlovens § 5 b om kystnær bebyggelse, samt (5) at lokalplanen var i modstrid med planlovens § 15 a og 15 b om lokalplanlægning for forureningsfølsom anvendelse i forureningsplagede områder. I forhold til lokalplankompetence på søterritoriet og vilkår i ministeriets tidligere tilladelse til lystbådshavnen lagde Planklagenævnet til grund, ”at det ikke har betydning for lokalplanens gyldighed, at denne blev vedtaget endeligt før Kystdirektoratet meddelte tilladelse til etablering af Marina City på søterritoriet. Nævnet finder desuden, at heller ikke en eventuel modstrid mellem lokalplanens bestemmelser og Kystdirektoratets tilladelse, har nogen betydning for lokalplanens gyldighed”. I forhold til planlovens § 5 b om kystnært byggeri lagde nævnet med henvisning til MAD 2006.1454 Nkn om regionplantillæg for udvidelse af Skagen Havn til grund, at arealer, der inddrages fra søterritoriet, må betragtes som landarealer, der i planlægningsmæssig forstand er beliggende i kystnærhedszonen og ikke i den kystnære del af byzonen. Herefter fandt et flertal i nævnet (8 mod 3), ”at kommunen har godtgjort, at der er den fornødne særlige planlægningsmæssige og funktionelle begrundelse for lokalisering af de ovenfor nævnte anvendelser i form af lystbådehavn med tilhørende faciliteter og erhverv, blandet bolig- og erhverv og offentligt tilgængeligt grønt område samt strandpark på de arealer, som forudsættes inddraget fra søterritoriet”. Mindretallet fandt derimod, at betingelserne ikke var opfyldt for et projekt af dette omfang, og henviste til det skærpede begrundelseskrav efter planlovens § 5 b, stk. 1, nr. 2. I forhold til planlovens § 15 a om lokalplanlægning i støjplagede områder fandt et enigt nævnt, at betingelserne ikke var opfyldt, og i forhold til § 15 b om lokalplanlægning for luftforureningsbelastede områder fandt nævnets flertal (8 mod 3) ligeledes, at betingelserne ikke var opfyldt. Med henvisning til, at lokalplanen ikke var i overensstemmelse med planlovens § 15 a og § 15 b, blev lokalplanen derfor ophævet som ugyldig.
Kommentar: Afgørelsen er på flere måder bemærkelsesværdig og forekommer tvivlsom. For det første er der efter planlovens § 15, stk. 2, nr. 27, ikke hjemmel til at lokalplanlægge på søterritoriet, da der ikke er tale om et byomddannelsesområde i tilknytning til en havns dækkende værker, jf. PKNO 2019, nr. 7 og MRF 2021.63 Pkn, om end det samtidig må noteres, at Planklagenævnet i bl.a. MRF 2021.151 Pkn, MRF 2022.48 Pkn og MRF 2022.228 Pkn har forbigået denne begrænsning af lokalplankompetencen. For det andet har Planklagenævnet i 2020 i samme sag tidligere ophævet en kommuneplan for samme areal (MAD 2020.47 Pkn/KFE 2020.1065), hvor nævnet udtrykkeligt afviste, at der kan lokalplanlægges på søterritoriet. I den tidligere sag accepterede nævnet, at kommunen uden lovhjemmel ud fra hensigtsmæssighedsbetragtninger kunne vedtage kommuneplaner for søterritoriet, men ophævede den landbasserede del af kommuneplanen med henvisning til manglende begrundelse for kystnær placering. Havde Planklagenævnet lagt nævnets begrundelse i MAD 2020.47 til grund, skulle lokalplanen have været ophævet for den del, der omfattede søterritoriet. Når Planklagenævnet i samme sag to år senere accepterer, at der kan lokalplanlægges på søterritoriet, selv om betingelserne i planlovens § 15, stk. 2, nr. 27, åbenbart ikke er opfyldt, og det bryder med nævnets tidligere afgørelse i samme sag, må man som minimum forvente en nærmere begrundelse, som imidlertid er fraværende i denne sag. Hvis begrundelsen er, at Planklagenævnet finder det hensigtsmæssigt, at kommunen har lokalplankompetence på søterritoriet, er dette jo i direkte modstrid med Planklagenævnets prøvelse af lokalplaner, der netop ikke omfatter hensigtsmæssighedsbetragtninger. Nævnets henvisning til den tidligere afgørelse i MAD 2006.1454 Nkn forekommer ikke overbevisende, da den er afsagt, før der med ændringen af planloven i 2007 blev skabt klarhed om kommunernes begrænsede lokalplankompetence på søterritoriet.
For det tredje giver nævnets vurdering af miljøvurdering af lokalplanen anledning til flere bemærkninger, der ligeledes vedrører kompetencespørgsmålet på søterritoriet. Det er Kystdirektoratet, der meddeler tilladelse til opfyldning på søterritoriet, hvilket naturligvis må anses for et projekt, der kræver en VVM-tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25. Da virkeliggørelsen af lokalplanen tillige forudsætter, at Miljøstyrelsen meddeler klapningstilladelse efter havmiljølovens § 26 til opgravning og dumpning af 360.000 m3 havbundsmateriale, vil dette ligeledes kræve en VVM-tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25, uanset at dette har været ignoreret i Miljø- og Fødevareklagenævnets praksis, jf. MRF 2021.136 Mfk, MRF 2021.137 Mfk og MRF 2021.176 Mfk. Når der ikke er lokalplankompetence på søterritoriet, skal lokalplanen naturligvis ikke omfatte en miljøvurdering af disse aktiviteter, og dette gælder tillige indsigelserne vedrørende planlovens § 15 a og 15 b, der for en del ligeledes angik boligbyggeri på et endnu ikke opfyldt areal. I relation til miljøvurderingen afviste Planklagenævnet, at miljøvurderingen af lokalplanen omfatter Miljøstyrelsens klapningstilladelse, men udtalte dog samtidig, ”at sandsynlige miljøpåvirkninger som følge af dumpning af havbundsmateriale, efter omstændighederne skal indgå i en miljøvurdering, hvor realiseringen af planlægningen indebærer, at der skal dumpes havbundsmateriale på søterritoriet, såfremt dumpningen kan medføre væsentlige indvirkninger på miljøet”. I relation til lokalplanens påvirkning af vandrende fisk til og fra Kolding Å som følge af opfyldning af søterritoriet fandt Planklagenævnet, at miljøvurderingen af lokalplanen var i orden grundet en efterfølgende projekttilpasning, som Kystdirektoratet havde tilladt, og fandt herefter, at kommunen havde foretaget en tilstrækkelig beskrivelse og vurdering af planernes sandsynlige indvirkning på fisk, og at miljøvurderingslovens minimumskrav til indholdet af en miljørapport i relation til dette forhold var opfyldt. Som det anførte illustrerer, er Planklagenævnets uklarhed om lokalplankompetence håndteret på den måde, at Planklagenævnet i relation til forureningsfølsom anvendelse af et ikke opfyldt areal på søterritoriet foretog en fuld prøvelse af miljøvurderingen, at nævnet i relation til fisk foretog en begrænset prøvelse af miljøvurderingen, og at nævnet i relation til dumpning af havbundsmateriale afviste en prøvelse af miljøvurderingen, hvormed der også i relation til, hvilke forhold der skal belyses i miljøvurderingen er skabt yderligere uklarhed med denne afgørelse. Det kan ganske vist anføres, at skaden er begrænset, da lokalplanen blev ophævet. Dette ændrer dog ikke ved, at Planklagenævnet i relation til lokalplankompetence på søterritoriet burde rette henvendelse til lovgiver, hvis nævnet måtte mene, at den nuværende lovgivning er uhensigtsmæssig, men som afgørelsen på sin egen måde illustrerer, må der ved en eventuel lovændring tages stilling til, hvilken betydning dette skal have for henholdsvis Kystdirektoratets kompetence efter kystbeskyttelsesloven og i forhold til opgavefordeling og kompetence i forhold til miljøvurderingsloven. At køre videre ad Planklagenævnets nuværende spor synes kun at bidrage til uklarhed. Se uddybende Pagh: Højhedsret og lokalplaner, TBB 2023.275.