MRF 2023.87
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 27. marts 2023, j.nr. 19/00717
Ophævet og hjemvist Miljøstyrelsens miljøgodkendelse af anlæg for genindvinding af kulbrintedampe (VOC) på havneterminal for udskibning af rå- og fuelolie med virkning 1 år fra nævnets afgørelse, da den beregningsmæssige usikkerhed ikke skal inddrages ved vurdering af maksimalt støjbidrag fra virksomheden, og beregninger af luftemission var mangelfulde.
Havneterminalen på Skanseodde i Fredericia anvendes til virksomhed for lastning og losning af rå- og fuelolie. Aktiviteten giver anledning til emission af flygtige organiske forbindelser (VOC) og emission af kraftigt lugtende stoffer som svovlbrinte og mercaptaner. Endvidere afgiver pumpeaktiviteterne støj til de omkringliggende områder, hvor virksomheden mod nordvest er afgrænset af et område for byudvikling fra tidligere tung industri i henhold til kommuneplanlægningens rammebestemmelser om fremtidig blandet bolig og erhverv. Virksomheden anvender som tiltag til begrænsning af emission fra fortrængningsluft fra skibenes tanke ved lastning af råolie og fuelolie en enhed (VRU 1) ved lastested 1 (Jetty 1) for dampgenindvinding for at reducere bidrag af VOC til omgivelserne samt filter af aktivt kul for at reducere lugtbidrag. Driften af havneterminalen sker i henhold til miljøgodkendelse af 26. januar 2000, hvor der med Miljøstyrelsens afgørelse af 21. marts 2012 blev meddelt revurdering på vilkår om, at der også for udskibning fra lastested 2 (Jetty 2) blev gennemført emissionsbegrænsende tiltag. Ved afgørelse af 27. marts 2017 meddelte Miljøstyrelsen miljøgodkendelse til, at der for lastested 2 (Jetty 2) blev etableret enhed (VRU 2) for dampgenindvinding og med aktivt kulfilter. Miljø- og Fødevareklagenævnet ophævede den 11. januar 2018 (MAD 2018.62) afgørelsen med virkning fra den 1. oktober 2018, hvor nævnet bl.a. henviste til, at der efter Østre Landsrets dom i MAD 2017.107 Ø skulle foretages en vurdering af, hvorvidt særlige hensyn kunne begrunde en godkendelse af ændringen af virksomheden, selvom ændringen ville medføre et støjbidrag, der oversteg de vejledende grænseværdier for den efter kommuneplanlægningen udlagte anvendelse af området, der afgrænsede virksomheden mod nordvest. Den 11. december 2018 meddelte Miljøstyrelsen på ny miljøgodkendelse til, at virksomheden kunne etablere dampgenindvindingsenheden VRU 2. Godkendelsen var baseret på en rapport med støjberegning, hvor støjbidraget fra VRU 2 med en margin på mindst 2 dB(A) lå inden for vilkårene meddelt med revurderingen i 2012 for den samlede drift, men hvor der ved samtidig drift af VRU 1 og VRU 2 forekom overskridelse på mellem 0,9 dB(A) og 2,2 dB(A) i fire referencepunkter placeret ved eksisterende bebyggelse. Da overskridelserne var af et omfang, der lå under den anførte usikkerhed for beregningen af støjbidraget, og samtidig drift af VRU 1 og VRU 2 sjældent ville forekomme, var godkendelsen meddelt uden vilkår om maksimalt støjbidrag fra VRU 2, da støjbidraget ville være reguleret af vilkår om virksomhedens støj i revurderingen fra 2012 og ville komme til at indgå ved en kommende revurdering af miljøgodkendelsen for den samlede virksomhed. Afgørelsen indeholdt vilkår for bidrag til luft fra VRU 2, hvilket var baseret på beregning efter ”Den Operationelle Luftkvalitetsmodel” (OML) vedrørende bl.a. bidragsværdien for svovlbrinte, mercaptaner og PAH, hvor beregningen var baseret på et års data fra Kastrup Lufthavn. Beregningerne viste visse steder overskridelse af grænseværdierne efter Miljøstyrelsens luftvejledning nr. 2 af 2001, men overskridelserne var enten på virksomhedens eget område eller over Lillebælt. Afgørelsen blev påklaget af Fredericia Kommune, der bl.a. gjorde gældende, at der skulle være fastsat vilkår om maksimalt støjbidrag, og at der ikke forelå tilstrækkelig dokumentation for, at grænseværdierne efter Miljøstyrelsens luftvejledningen kunne overholdes. Miljø- og Fødevareklagenævnet lagde til grund, at udgangspunktet for fastsættelse af vilkår for maksimalt støjbidrag fra virksomheder er Miljøstyrelsens støjvejledning fra 1984 og Miljøstyrelsens digitale vejledning om miljøgodkendelse. Det fremgår af støjvejledningen, at grænseværdierne for de respektive områdetyper som udgangspunkt skal fastsættes ud fra den planlagte anvendelse, og af punkt 3.4.2 i vejledningen om miljøgodkendelse fremgår, at det skal dokumenteres, at de vejledende grænseværdier for områdetypen kan overholdes uden hensyntagen til usikkerhed i støjberegningen. Endvidere bemærkede nævnet, at ifølge den af Aarhus Universitet udarbejdede vejledning for tolkning af output for beregninger i OML-modellen, bør beregninger baseret på alene et års meteorologiske data ikke anvendes til at belyse forholdene i en bestemt retning. Ved anvendelse af et års data skal derfor foretages en konservativ retningstolkning, så B-værdier kræves overholdt overalt uden for virksomhedens skel. Nævnet konstaterede, at det med afgørelsen var lagt til grund, at overskridelserne for støj lå under den beregningsmæssige usikkerhed, og at den forventede sjældne forekomst af samtidig drift på VRU 1 og VRU 2 ikke var konkretiseret i et vilkår om, hvor ofte samtidig drift måtte forekomme. Vedrørende emissioner til luft konstaterede nævnet, at vurderingen af, at overskridelse af B-værdier for svovlbrinte, mercaptaner og PAH havde en retning mod Lillebælt og lå inden for virksomhedens eget areal, var baseret på et års meteorologiske data. Miljø- og Fødevareklagenævnet fandt på denne baggrund, at afgørelsen led af en væsentlig retlig mangel, da det ikke var dokumenteret, at driften af VRU 2 i overensstemmelse med godkendelsesbekendtgørelsens § 19, stk. 2, kunne ske på stedet uden at påføre omgivelserne forurening, som var uforenelig med omgivelsernes sårbarhed og kvalitet. Miljøgodkendelsen blev derfor ophævet med virkning 1 år fra nævnets afgørelse og hjemvist til fornyet behandling. Ved en fornyet behandling skulle Miljøstyrelsen tage hensyn til, at kommuneplanrammerne siden 2012 var ændret fra industri med forbud mod boliger til et område for blandet bolig og erhverv, centerområde og erhvervsområde. Fornyet behandling skulle derfor ske med inddragelse af dommen i MAD 2017.107 Ø med en vurdering af, hvorvidt særlige hensyn kunne begrunde en godkendelse af et forøget støjbidrag i strid med den foreliggende kommuneplanlægning.
Kommentar: Når ophævelsen af miljøgodkendelsen blev udsat med 1 år, hænger det sammen med, at godkendelsen var udnyttet, hvilket er i overensstemmelse med nævnets faste praksis på miljøbeskyttelsesområdet, jf. f.eks. MRF 2021.36 Mfk, MRF 2021.320 Mfk, MRF 2021.325 Mfk, MRF 2021.326 Mfk, MRF 2021.330 Mfk, MRF 2023.69 Mfk og MRF 2023.85 Mfk. Da der er tale om virksomhed, som samtidig er omfattet af både VVM-direktivet og IE-direktivet, kan det ikke udelukkes, at der efter EU-retten som minimum er krav om en begrundelse for en sådan midlertidig opretholdelse af en ikke-hjemlet godkendelse, jf. i denne retning EU-Domstolens dom i sag C-411/17, Inter-Environnement Wallonie m.fl., men hidtil ses klagenævnet ikke at have forholdt sig hertil. Om nævnets praksis vedr. udsættelse af følgerne af ugyldighed se Haugsted: Når forvaltningen tolererer lovovertrædelser, i Bryde Andersen m.fl. (red.): Festskrift til Peter Pagh, 2023, s. 279 ff., særligt s. 296 f. Herudover illustrerer afgørelsen de ganske komplicerede modeller, som skal anvendes ved beregning af støj-, lugt og luftforurening i forbindelse med meddelelse af miljøgodkendelse.