MRF 2025.120
Østre Landsret dom af 3. november 2025, 17. afd., sag BS-1955/2020-OLR
(Jakob Friis Nolsø, Louise Saul og Nina Palesa Bonde (kst.))
A (adv. Håkun Djurhuus) mod Miljø- og Fødevareklagenævnet (adv. Britta Moll Bown)
Manglende SMV-screening af fredningsforslag, som Natur- og Miljøklagenævnets stadfæstede i 2016, medførte ikke, at fredningskendelsen var ugyldig, da fredningsnævnet i 2020 havde gennemført en SMV-screening af fredningsforslaget, hvilket i 2022 blev stadfæstet af klagenævnet, der herefter i 2023 afviste, at den manglende SMV-screening var konkret væsentlig, hvorefter landsretten stadfæstede byrettens frifindelse fra 2019 af klagenævnet.
Sagen drejede sig om gyldigheden af en fredning i 2013 af et landbrugsareal beliggende mellem Ledreborg Allé og Holbækmotorvejen ved Gl. Lejre. Arealet var i regionens råstofplan fra 2008 udlagt som interesseområde, og betydelige dele af arealet var udlagt til graveområde i regionens miljøvurdering fra 2011 af forslag til råstofplan 2012, der i oktober 2012 blev sendt i høring. Den 4. december 2012 fremsatte Danmarks Naturfredningsforening forslag til fredning af arealet efter naturbeskyttelseslovens § 36, hvorefter regionen den 13. december 2012 vedtog ny råstofplanen, hvor arealet ikke indgik som graveområde, men som interesseområde. Den 11. december 2013 traf fredningsnævnet afgørelse om den foreslåede supplerende fredning af Ledreborg Allé og udmålte en samlet erstatning til de 28 berørte lodsejere på 3.861.702 kr. Fredningsnævnets afgørelse blev påklaget af række lodsejere. Natur- og Miljøklagenævnet traf afgørelse den 26. april 2016, hvor klagenævnet stadfæstede fredningsnævnets kendelse med de ændringer, at Vejdirektoratets areal udgik af fredningen, fredningskendelsens bestemmelser om boliger blev lempet, en trampesti udgik, og med præcisering af, at fredningen ikke berørte landbrugsmæssigt nødvendige bygninger og en mindre udvidelse af byggefeltet på en institution og tekniske skole inden for fredningsområdet. Samtidig udtalte nævnet mere generelt om erstatningsudmålingen, at der ved ”fredningens afgrænsning er medgået en vurdering af, om lodsejerne kan siges at have berettiget forventning om, at der kan ske råstofgravning på arealerne, hvilket vil medføre, at en fredning af visse områder vil blive uforholdsmæssig dyr. Nævnet har fundet, at lodsejerne ikke har en berettiget forventning om, at der kan ske råstofgravning på arealerne indenfor fredningsområdet”, hvorfor værdien af de på ejendommene beliggende råstoffer ikke blev erstattet ved fredningen. Den af fredningsnævnet udmålte erstatning blev i selvstændig afgørelse af samme dag tiltrådt af Natur- og Miljøklagenævnet, hvilket efter klage blev stadfæstet af taksationskommissionen i september 2017. Natur- og Miljøklagenævnets fredningskendelse og taksationskommissionens erstatningsudmåling blev indbragt for byretten af flere lodsejere, der principalt påstod, at fredningen af deres arealer var ugyldig, subsidiært at et mindre areal skulle være omfattet af fredningen. I erstatningssagen, som var anlagt mod Miljøstyrelsen, påstod lodsejerne erstatningen forhøjet og beregnet ud fra det tab, som den manglende mulighed for råstofindvinding påførte lodsejerne. Til støtte herfor gjorde lodsejerne bl.a. gældende, at Danmarks Naturfredningsforenings formål med fredningssagen var at hindre, at lodsejernes areal blev udlagt som graveområder i regionens råstofplan, at fredningen tilsidesatte lodsejernes berettigede forventninger, og at der var sagsbehandlingsfejl i klagenævnets behandling af sagen. Natur- og Miljøklagenævnet (nu Miljø- og Fødevareklagenævnet) påstod frifindelse og gjorde til støtte herfor bl.a. gældende, at råstofloven ikke har forrang over for fredningsinstituttet, ligesom nævnet afviste forventningssynspunktet. Byretten lagde indledningsvis til grund, at der ikke forelå sådanne sagsbehandlingsfejl, at klagenævnets afgørelse var ugyldig. Videre lagde byretten til grund, at fredningen var truffet efter en afvejning af lovlige hensyn, og at der ikke var ”grundlag for at antage, at afgørelsen er truffet på baggrund af mangelfulde eller urigtige oplysninger, eller at det udøvede skøn er åbenbart urigtig”, bl.a. fordi råstofloven ikke går forud for naturbeskyttelsesloven. Byretten fandt derfor ikke grundlag for helt eller delvis at anse klagenævnets fredningskendelse som ugyldig. I forhold til sagen mod Miljøstyrelsen om erstatningsudmålingen lagde byretten til grund, at lodsejernes arealer alene var udlagt som interesseområde efter råstofloven, og fandt derfor, at lodsejerne ikke havde en berettiget forventning om at kunne indvinde råstoffer, hvorfor erstatningsudmålingen ligeledes blev stadfæstet. Lodsejerne ankede dommen for så vidt angik gyldighedsspørgsmålet, hvor lodsejerne som et nyt anbringende gjorde gældende, at fredningen var ugyldig, da fredningskendelsen var vedtaget uden at iagttage SMV-direktivet og miljøvurderingslovens regler om miljøvurdering af planer, og henviste til, at Miljøstyrelsen i maj 2018 havde udsendt en meddelelse til kommuner, fredningsnævn og Miljø- og Fødevareklagenævnet om, at fredningskendelser måtte betragtes som en plan omfattet af SMV-direktivet. På baggrund af lodsejernes nye anbringende besluttede Miljø- og Fødevareklagenævnet den 28. februar 2020 at genoptage nævnets afgørelse fra 2016 om fredningen med hensyn til spørgsmålet om miljøvurdering og anmodede herefter fredningsnævnet om at tage stilling til, om fredningen var omfattet af miljøvurderingsloven. Fredningsnævnet foretog herefter en SMV-screening efter miljøvurderingslovens § 10 af det fredningsforslag, som nævnet havde vedtaget den 11. december 2013, og traf herefter den 7. oktober 2020 afgørelse om, ”at forslaget om supplerende fredning […] ikke er omfattet af krav om miljøvurdering”. Screeningsafgørelsen blev påklaget af Region Sjælland, den lokale afdeling af Danmarks Naturfredningsforening samt de lodsejere, der havde anlagt retssagen mod klagenævnet, som bl.a. anførte, at afgørelsen var mangelfuld, og at der ikke er hjemmel til en retlig lovliggørelse af manglende SMV ved, at klagenævnet påbyder fredningsnævnet at gennemføre en SMV-screening af det oprindelige fredningsforslag. Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæstede i afgørelse 22. august 2022 fredningsnævnets screeningsafgørelse med bemærkning om, at klagenævnet efterfølgende ville tage stilling til den materielle gyldighed af nævnets fredningskendelse af 26. april 2016 (MRF 2022.213 Mfk). Den 14. februar 2023 udtog appellanterne stævning om gyldigheden af denne afgørelse. Den 3. maj 2023 (MRF 2023.149/2 Mfk) traf Miljø- og Fødevareklagenævnet afgørelse i genoptagelsessagen, hvor nævnet lagde til grund, at efter EU-Domstolens praksis i sag C-72/12, sag C-137/14 og sag C-535/18 (MRF 2020.5) medfører enhver processuel overtrædelse af VVM-direktivet ikke nødvendigvis ugyldighed, hvis ”den berørte myndighed fastslår, at den anfægtede afgørelse ikke ville have været anderledes uden den påberåbte processuelle fejl, forudsat at det er godtgjort, at den processuelle fejl ikke har frataget den berørte offentlighed en retssikkerhedsgaranti, som regelgrundlaget har til formål at sikre”. Nævnet fandt herefter, at den manglende miljøscreening forud for fredningsnævnets afgørelse fra 2013 ikke udgjorde en mangel eller en sådan processuel fejl, at afgørelsen var ugyldig, da fredningsnævnets efterfølgende screening viste, at det ikke var nødvendigt med en miljøvurdering, og den manglende screening ikke fratog den berørte offentlighed retssikkerhedsgarantier. Den 1. november 2023 udtog appellanterne stævning mod Miljø- og Fødevareklagenævnet om gyldigheden af nævnets afgørelse i genoptagelsessagen. Retssagerne om gyldigheden af klagenævnets afgørelser i MRF 2022.213 Mfk og MRF 2023.149/2 Mfk blev sat i bero. For landsretten blev ankesagen herefter begrænset til, om den manglende SMV-screening af fredningsforslaget medførte, at Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 26. april 2016 var ugyldig. Lodsejerne gjorde til støtte herfor bl.a. gældende, at den manglende SMV-screening forud for fredningskendelsen måtte føre til ugyldighed, hvilket også er Miljø- og Fødevareklagenævnets faste praksis, hvorfor klagenævnets forsøg på at undgå ugyldighedsvirkning var en omgåelse af SMV-direktivet. Miljø- og Fødevareklagenævnet påstod stadfæstelse af byrettens dom og gjorde til støtte herfor bl.a. gældende, at fredningsnævnet ikke havde VVM-screenet den fredning, som fredningsnævnet afgjorde den 11. december 2013, men havde screenet det forudgående fredningsforslag, og at der ikke var tale om en sådan processuel fejl, at det kunne føre til ugyldighed. Landsretten lagde til grund, at klagenævnet havde vedtaget fredningen 26. april 2016 uden forudgående SMV-screening, og at der var enighed om, at dette var en retlig mangel, men at klagenævnet efter indsigelsen i ankesagen ”pålagde […] Fredningsnævnet […] at foretage en vurdering af fredningsforslaget og fredningen efter de ovenfor anførte miljøscreeningsregler”, og at fredningsnævnet i oktober 2022 havde truffet afgørelse om, at der ikke var SMV-pligt, hvilket var stadfæstet af klagenævnet i MRF 2022.213 Mfk. Efter sidstnævnte afgørelse kunne det ”lægges til grund, at det omstridte fredningsforslag alene er omfattet af screeningspligt efter miljøvurderingslovens § 8, stk. 2, nr. 2”, og ikke krævede obligatorisk miljøvurdering efter miljøvurderingslovens § 8, stk. 2, nr. 1. Med henvisning til EU-Domstolens dom i bl.a. sag C-535/18 (MRF 2020.5) udtalte landsretten herefter, at den manglende miljøscreening var en retlig mangel ved afgørelsen af 26. april 2016, men da der var tale om ”en processuel fejl, og da Miljø- og Fødevareklagenævnet ved afgørelsen af 3. maj 2023 [MRF 2023.149/2 Mfk] er nået frem til, at den manglende screening ikke ville have medført, at der ikke ville være sket fredning af områder ved Gl. Lejre og Ledreborg Allé som bestemt ved Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 26. april 2016, finder landsretten ikke grundlag for at fastslå, at fredningsafgørelsen ville have fået et andet udfald, hvis screeningen var blevet foretaget forud for Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 26. april 2016”. På den baggrund stadfæstede landsretten byrettens dom og pålagde lodsejerne at betale 325.000 kr. i sagsomkostninger for landsretten.
Kommentar: Både sagens forløb og landsrettens dom er på flere måder bemærkelsesværdig. For det første må det lægges til grund, at Natur- og Miljøklagenævnets fredningskendelse var truffet, uden at fredningsnævnets afgørelse var SMV-screenet, og uden at fejlen blev opdaget af klagenævnet, ligesom klagenævnet forbigik fejlen i sagen for byretten. Det var derfor forkert, når byretten i præmisserne i dommen fra 2019 anførte, og at der ikke var ”grundlag for at antage, at afgørelsen er truffet på baggrund af mangelfulde eller urigtige oplysninger”. Sagen adskiller sig på dette punkt fra MRF 2025.122 Ø om fredning af Stevns Klint, hvor den manglende SMV-screening blev opdaget, mens klagesagen verserede, og hvor der derfor forelå en SMV-screening forud for klagenævnets stadfæstelse af fredningskendelsen. For det andet er det vanskeligt at forene klagenævnets håndtering i retssagen med rekurssystemets kompetencefordeling, da klagenævnet (men også landsretten) forudsætter, at processuelle fejl, der er overset af rekursinstansen, kan rettes af førsteinstansen efter, at sagen er indbragt for domstolene, og der er afsagt dom af byretten, som er blevet anket. Dette er så vidt vides uden fortilfælde, da manglende VVM- eller SMV-screening normalt fører til ophævelse af afgørelsen og hjemvisning. Skal dette fraviges, må klagenævnet selv træffe en screeningsafgørelse. I dette tilfælde tilføjes så et yderligere aspekt, da det følger af EU-Domstolens faste praksis vedrørende tilsidesættelse af VVM-reglerne, at hvis der skal gennemføres en lovliggørende VVM-screening eller miljøvurdering, skal denne også omfatte de miljøvirkninger, der er indtrådt efterfølgende, jf. bl.a. sag C-348/15, Stadt Wiener Neustadt. Der er ingen grund til at antage, at dette ikke skulle gælde, hvor der mangler SMV-screening, hvis afgørelsen ikke blot ophæves og hjemvises. Dette indeholder i den foreliggende sag det yderligere aspekt, at der ikke er identitet mellem forslaget til fredning og Natur- og Miljøklagenævnets fredningskendelse, idet der bl.a. er den forskel, at et areal tilhørende Vejdirektoratet udgik af fredningen ved klagenævnets afgørelse. Fredningsnævnet har således ikke SMV-screenet den fredning, som var til prøvelse i retssagen, og da det vedrører et vejareal, kan dette muligvis begrunde, at der er tale om en ændring af fredningsnævnets kendelse omfattet af miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1, hvilket i så fald vil gøre SMV-vurdering obligatorisk. Ingen af disse retlige spørgsmål ses landsretten at have forholdt sig til.
I forhold til selve prøvelsen af fredningskendelsen lagde landsretten til grund, at obligatorisk miljøvurdering var afgjort med henvisning til MRF 2022.213 Mfk, hvormed landsretten synes at have overset, at denne afgørelse var indbragt for domstolene, hvilket tilsvarende gjaldt klagenævnets afgørelse i MRF 2023.149/2 Mfk i genoptagelsessagen. Det forekommer lidt friskt, at landsretten i denne sag lagde de to klagenævnsafgørelser til grund som udtryk for gældende ret, idet det modsatte måtte føre til, at klagenævnet tog bekræftende til genmæle over for lodsejernes påstand. Landsrettens præmisser tangerer således argumentet, at klagenævnet har ret, fordi klagenævnet har besluttet, at nævnet har ret – og så er der jo ikke grund til at ulejlige domstolene. I forhold til fredningskendelser må det forventes, at gentagelsestilfælde ikke vil forekomme. Når landsrettens dom alligevel har fremtidig interesse, er det, fordi dommen kan have meget vidtgående konsekvenser i de sager, hvor en rekursmyndigheds afgørelse er indbragt for domstolene, og hvor der foreligger processuelle fejl som f.eks. manglende iagttagelse af VVM-direktivet, SMV-direktivet eller habitatdirektivets art. 6(3). Følges fremgangsmåden i den foreliggende sag, vil rekursinstansen kunne bede om udsættelse og herefter pålægge førsteinstansen at rette den processuelle fejl, som rekursinstansen har overset, og det vil herefter være den sagsøgende borger, der i en vis forstand skal betale rekursinstansens sagsomkostninger for den efterfølgende lovliggørelse af den manglende screening.
Med hensyn til spørgsmålet om fredningskendelsers forhold til SMV-reglerne kan i øvrigt henvises til sag C-300/20, Bund Naturschutz in Bayern (MRF 2022.10), som blev afsagt efter fredningsnævnets lovliggørende SMV-screening af fredningen af Ledreborg Allé, og som rejser tvivl om den tidligere danske forståelse, hvorefter alle fredningsforslag udgør planer i SMV-reglernes forstand.
Endelig illustrerer sagens forløb, at Danmarks Naturfredningsforenings (DN) adgang til at rejse fredningssager betyder, at DN på alle andre lovområder ikke blot kan hindre, at der meddeles tilladelser, som det f.eks. skete i U 1997.157 H, hvor lodsejere blev tilkendt erstatning for afslag på tilladelse til råstofindvinding, men at DN’s mulighed for at rejse fredningssag også kan anvendes til at hindre, at der vedtages planer, som giver lodsejerne en berettiget forventning, der har betydning for erstatningsudmåling ved en fredning, der som i dette tilfælde (ifølge klagenævnet) ikke var vedtaget, hvis lodsejerne skulle have erstatning for den berettigede forventning på anvendelse af det fredede areal, som en tidligere vedtagelse af planen vil have givet anledning til. DN’s adgang til at rejse fredningssager efter naturbeskyttelsesloven kan således udvide området for erstatningsfri regulering, hvilket næppe har været formålet med at tillægge DN denne særlige beføjelse.