MRF 2022.10
EU-Domstolens dom af 22. februar 2022, Store Afdeling, sag C-300/20, Bund Naturschutz in Bayern
Landskabsbeskyttelsesbekendtgørelse vedtaget af lokal myndighed for område ved Inn-floden med generelle forbud mod skadelige aktiviteter for natur og landskab og krav om tilladelse til en række aktiviteter ikke anset for en retsakt omfattet af SMV-direktivets regler om miljøvurdering i art. 3, stk. 2, litra a, eller art. 3, stk. 4, da bekendtgørelsen ikke fastlægger en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af et eller flere projekter, navnlig mht. placering, art, størrelse og betingelser for drift af sådanne projekter eller ved tildeling af midler til disse projekter.
Baggrunden for sagen var, at den lokale tyske myndighed Landkreis Rosenheim i 2013 havde vedtaget en bekendtgørelse om landskabsbeskyttelse for et område ved Inn-floden ved grænsen til Østrig, hvilket var sket med hjemmel i den tyske forbundslov om naturbeskyttelse og landskabspleje. Formålet med bekendtgørelsen var efter § 3 at bevare landskabets mangfoldighed, naturens balance og vandbalancens funktionalitet. Efter § 4 var enhver aktivitet, der ændrede landskabsbeskyttelsesområdets karakter eller stred mod beskyttelsesformålene, forbudt, og efter § 5 krævede en række aktiviteter tilladelse. Dette gjaldt bl.a. opførelse af beboelse, landbrugs- og skovbygninger, råstofindvinding, deponering af affald, placering af nye kabler, rydning af skovbevoksning, dræning af værdifulde biotoper, omdannelse af enge til græsarealer og skovrejsning. Af § 5, stk. 2, fremgik, at der uanset forbuddet i § 4 kunne meddeles tilladelse, hvis aktiviteterne ikke ville ændre landskabsbeskyttelsesområdets karakter og ikke stred mod beskyttelsesformålene, eller hvis de negative miljøvirkninger kunne udlignes ved hjælp af andre foranstaltninger. Bekendtgørelsen erstattede en tidligere bekendtgørelse om landskabsbeskyttelse og betød samtidig, at det beskyttede areal blev reduceret fra ca. 4.600 ha til ca. 4.000 ha. Den tyske miljøforening Bund Naturschutz in Bayern (BN) anlagde sag med påstand om, at bekendtgørelsen var ugyldig. BN gjorde bl.a. gældende, at bekendtgørelsen var en retsakt omfattet af direktiv 2001/42 om miljøvurdering af planer (SMV-direktivet), hvorfor den skulle have været undergivet en forudgående miljøvurdering. Dette førte til, at den tyske forbundsforvaltningsdomstol rejste en præjudiciel sag for Domstolen for at afklare, om bekendtgørelsen var en retsakt omfattet af SMV-direktivets regler om forudgående miljøvurdering og offentlig høring, og om den var omfattet af art. 3, stk. 2, litra a, om planer for projekter omfattet af VVM-direktivets bilag I og II, henholdsvis af art. 3, stk. 4, om andre planer. Domstolens Store Afdeling slog indledningsvis fast, at der var tale om en retsakt vedtaget af en lokal myndighed på grundlag af forbundsloven om naturbeskyttelse og landskabspleje, som derfor var omfattet af SMV-direktivets definition af ”planer og programmer” i art. 2, litra a, uanset at der var tale om en generel retsakt, jf. sag C-24/19 (MRF 2020.9) (præmis 36 og 41). Herefter var spørgsmålet, om bekendtgørelsen var omfattet af SMV-direktivets art. 3, stk. 2, litra a, om planer, der fastsætter rammerne for fremtidige tilladelser til projekter omfattet af VVM-direktivets bilag I og II. Domstolen lagde til grund, at retsakten er omfattet af det saglige område for art. 3, stk. 2, litra a, uanset hovedformålet var at beskytte miljøet, og at reglerne ikke var begrænset til arealanvendelse i snæver forstand (præmis 50-51). Herefter var spørgsmålet, om bekendtgørelsen for landskabet ved Inn-floden også havde et indhold, der fastlægger rammerne for fremtidige tilladelser til projekter omfattet af VVM-direktivet. Domstolen lagde til grund, at en række af de aktiviteter, der kræver tilladelse efter den tyske bekendtgørelse, er omfattet af VVM-direktivets bilag II (præmis 57-59). Spørgsmålet var derfor, om bekendtgørelsen kunne siges at fastlægge rammerne for tilladelse af disse projekter. I den sammenhæng var det afgørende, om retsakten ”fastlægger en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af et eller flere af disse projekter, navnlig med hensyn til placering, art, størrelse og betingelser for drift af sådanne projekter eller ved tildeling af midler til disse projekter”, idet dette krav ikke er opfyldt, hvor planen ”ikke fastsætter sådanne kriterier eller fremgangsmåder” (præmis 62-63). Landskabsbeskyttelsesbekendtgørelsen fastsatte imidlertid kun krav om tilladelse til en række projekter, men fastsatte ikke kriterier eller fremgangsmåder for, om tilladelse meddeles. Domstolen henviste til, at bekendtgørelsens generelle forbud i § 4 mod aktiviteter, der er i modstrid med de generelle formål i § 3, svarer til den tyske forbundslov om naturbeskyttelse og landskabspleje, og at betingelsen for tilladelse efter § 5 alene var undergivet en generel betingelse om, at aktiviteten ikke havde skadelige virkninger, eller at disse kunne imødegås (præmis 66-68). Selv om bekendtgørelsen kunne have en vis indflydelse på projekternes placering ved at vanskeliggøre placering inden for projektområdet, udgjorde dette ikke en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse til projekterne, hvilket den tyske domstol dog måtte efterprøve. Med henvisning til det anførte om SMV-direktivets art. 3, stk. 2, litra a, fandt Domstolen herefter, at den tyske landskabsbekendtgørelse heller ikke kan anses for en retsakt omfattet af SMV-direktivets art. 3, stk. 4.
Kommentar: Det er fjerde gang, at en præjudiciel sag om fortolkning af SMV-direktivets anvendelsesområde er afgjort af Domstolens Store Afdeling (sag C-43/10, sag C-41/11 og C-24/19). Dette er bl.a. udtryk for, at flere medlemsstaters regeringer – herunder den danske og den tyske – har været uenige i Domstolens udvidende fortolkning af SMV-direktivets anvendelsesområde. Med dommen i sag C-300/20 har Domstolens Store Afdeling bekræftet de tidligere domme og senest dommen i sag C-24/19 (MRF 2020.9). Men herudover har Domstolen med den seneste dom præciseret fortolkningen af SMV-direktivets art. 3, stk. 2, litra a, om miljøvurdering af planer for projekter omfattet af VVM-direktivets bilag I og II, hvilket i dansk ret svarer til miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1. Dommen giver dog anledning til en væsentlig uklarhed om, hvilken betydning screeningskriterierne i SMV-direktivets bilag II har. Domstolens begrundelse for at afvise, at SMV-direktivet fandt anvendelse, relaterer sig således til art. 3, stk. 2, litra a, og her fastslog Domstolen, at det afgørende er, om retsakten ”fastlægger en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af et eller flere […] projekter, navnlig med hensyn til placering, art, størrelse og betingelser for drift af sådanne projekter eller ved tildeling af midler til disse projekter” (præmis 62). Problemet er imidlertid, at dette svarer til, hvad der efter SMV-direktivets art. 3, stk. 3, og bilag II skal lægges vægt på ved screeningen af planer, som fastlægger anvendelsen af mindre områder på lokalt plan eller angiver mindre ændringer i de pågældende planer, når den kompetente myndighed skal afgøre, om retsakten kræver en miljøvurdering. Dette må sammenholdes med, at Domstolen i en tidligere præjudiciel forelæggelse i sag C-463/11 fastslog, at det var i modstrid med SMV-direktivets art. 3, stk. 3, at tysk lovgivning undtog lokalplaner for byggeri på mindre end 20.000 km2 for screening. I dette lys kan dommen i sag C-300/20 således udlægges på flere forskellige måder.
En udlægning er, at en bekendtgørelse, der i et geografisk afgrænset område indeholder et generelt forbud mod aktiviteter, der er anført i VVM-direktivets bilag I og II, ikke er omfattet SMV-direktivets regler om miljøvurdering, da det generelle forbud ikke er en regulering. En anden udlægning af dommen er, at det generelle forbud mod VVM-pligtige projekter i en arealregulering af et afgrænset geografisk område, ikke er omfattet af SMV-direktivets art. 3, stk. 2, litra a, når det er muligt at opnå tilladelse efter nogenlunde de samme kriterier, som i forvejen gælder efter national ret. En tredje udlægning er, at SMV-direktivet ikke gælder, fordi den omtvistede bekendtgørelses generelle forbud mod alle handlinger, der ændrer landskabsbeskyttelsesområdets karakter eller strider mod dets beskyttelsesformål, i det væsentlige svarer til, hvad der allerede er fastsat i den tyske forbundslov om naturbeskyttelse og landskabspleje (præmis 67). Hvis dette er meningsindholdet, kan dommen ikke anses for overraskende. Hvis en fredningskendelse, der i det væsentlige ikke regulerer VVM-projekter, ud over hvad der følger af naturbeskyttelseslovens § 3 og §§ 15-19, er det således næppe overraskende, at fredningskendelsen ikke er omfattet af SMV-direktivet. En fjerde og eventuelt supplerende udlægning af dommen i sag C-300/20 er, at den omtvistede bekendtgørelse om landskabsbeskyttelse var vedtaget af en lokal myndighed, og at Domstolen med dommen blot bekræftede screeningskriterierne. En sådan forståelse modsiges imidlertid af, at Domstolen ikke tog stilling til art. 3, stk. 3, men til art. 3, stk. 2, litra a, men understøttes indirekte af, at Domstolen afslutningsvis fastslog, at art. 3, stk. 4, skal fortolkes således, at en national foranstaltning, der har til formål at beskytte natur og landskab, og som med henblik herpå fastsætter generelle forbud og krav om tilladelse uden at indføre tilstrækkeligt detaljerede bestemmelser om indholdet, udarbejdelsen og iværksættelsen af projekterne, ikke er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde. Problemet er, at ifølge art. 3, stk. 4, ”[afgør] medlemsstaterne […], om planer og programmer, som ikke falder ind under stk. 2, men som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet”. Det følger herefter yderligere af art. 3, stk. 5, at denne afgørelse skal ske på grundlag af screeningskriterierne i SMV-direktivets bilag II. Hvis præmisserne i sag C-300/20 skal læses på den måde, at de kriterier, der bestemmer, om en retsakt er omfattet af krav om screening efter art. 3, stk. 3, og art. 3, stk. 4, er de samme kriterier, som i givet fald skal anvendes ved screeningen, mister screeningen sit selvstændige meningsindhold, hvilket taler for, at dommen i sag C-300/20 skal forstås i lyset af, at retsakten var vedtaget af en lokal myndighed. Uanset hvilken forståelse, der måtte være den rigtige, burde dette være udtrykt klarere i dommen, når netop anvendelsesområdet for SMV-direktivet har givet anledning til mange sager ved Domstolen.