MRF 2024.112
Planklagenævnets afgørelse af 28. maj 2024, j.nr. 23/14591, 23/14599, 23/14601, 23/14609, 23/14612, 23/14616, 23/14617 og 24/01547
Lokalplan og kommuneplantillæg til udvidelse af Aarhus Havn ophævet som ugyldig grundet manglende begrundelse i forhold til planlovens regler om byvækst og kystnærhedszonen, og da miljørapporten var utilstrækkelig, bl.a. fordi påvirkningen af Natura 2000-områder ikke var inddraget.
Aarhus Kommune vedtog den 21. juni 2023 endeligt lokalplan nr. 1163, Udvidelse af Aarhus Havn, og kommuneplantillæg nr. 110 til kommuneplan 2017 med tilhørende miljørapport og sammenfattende redegørelse. Planområdet var beliggende ca. 13-14 km fra Natura 2000-område N51, Begtrup Vig og kystområder ved Helgenæs. Forud for planvedtagelsen havde planforslag og miljørapport været under behandling i byrådet i 2021, hvor et udkast til miljøkonsekvensrapport og VVM-tilladelse blev behandlet. Materialet, herunder et planforslag, hvor planområdet på dette tidspunkt var ca. 100 ha, blev herefter sendt i offentlig høring. I 2023 blev der indgået et politisk forlig, der førte til en projektændring, hvilket betød en arealreduktion på land på ca. 21 ha. Det vedtagne plangrundlag muliggjorde en udvidelse af Aarhus Havn, der er en kommunal selvstyrehavn. Landvinding af søterritoriet skulle hovedsageligt ske ved opfyldning i form af tilførsel af overskudsjord fra andre bygge- og anlægsprojekter i Aarhus og omegn over en længere årrække. Der var endnu ikke meddelt VVM-tilladelse til projektet. Lokalplanens bestemmelser skulle først træde i kraft, når området var landvundet og dermed overgået til byzone. Områdets anvendelse var fastlagt til havneaktiviteter og produktionserhverv med havneformål. Lokalplanen udgjorde både en rammelokalplan og en byggeretsgivende lokalplan som følge af den lange tidshorisont. Planområdet var inddelt i 3 delområder og udgjorde et samlet areal på ca. 95 ha, hvoraf 11 ha var udgjort af landfaste arealer i byzone: Delområde 1 var omfattet af byggeretsgivende bestemmelser, der gav mulighed for at søge byggetilladelse til etablering af containerhavn. Delområde 2, den såkaldte flexhavn, hvor det var uklart, hvilke bebyggelsesbehov der ville opstå i fremtiden, var ikke byggeretsgivende, og nye aktiviteter forudsatte ny planlægning. I delområde 3, Aarhus Blueline, skulle integreres et biodiversitetsområde i yderhavnen, og lokalplanen var byggeretsgivende herfor. Af kommuneplantillægget fremgik, at der udlagdes et nyt rammeområde, der omfattede den byggeretsgivende del af lokalplanen. Planvedtagelsen og miljøvurderingen blev påklaget af Danmarks Naturfredningsforening, en række andre foreninger og borgere, der opdrættede muslinger inden for planområdet. Klagerne gjorde navnlig gældende, at det var en forudsætning for lovlig vedtagelse af planerne, at der på forhånd var givet de fornødne tilladelser til opfyldning, at der var tale om overførsel af areal fra landzone til byzone, hvormed arealet var omfattet af planlovens regler om byvækst, at betingelserne for planlægning af bebyggelse og anlæg i kystnærhedszonen ikke var opfyldt, og at miljøvurderingen var mangelfuld. Planklagenævnet bemærkede indledningsvis, at der efter nævnets opfattelse ikke var noget til hinder for, at der planlagdes for anvendelse af arealer, som ville opstå permanent efter opfyldning, hvorved disse overgik til landareal. Da planforslaget alene omfattede arealer, der forudsattes inddraget fra søterritoriet og omdannet til permanente landarealer, var det nævnets vurdering, at kommunen havde haft hjemmel til at vedtage planerne. Videre fandt nævnet, at det var uden betydning for planernes gyldighed, om der på vedtagelsestidspunktet var meddelt tilladelse efter havneloven. Hvad angik zoneomdannelse bemærkede nævnet, at arealer, der inddrages fra søterritoriet til byzone, er omfattet af planlovens byvækstregler. Herefter konstaterede nævnet, at kommuneplantillægget medførte udlæg af ca. 84 ha til byzone til erhverv, og nævnet lagde på baggrund af sagens oplysninger til grund, at der ikke i forbindelse med kommuneplantillægget var sket en omfordeling af eksisterende udlagte erhvervsarealer, jf. planlovens § 11 a, stk. 6, hvormed udlægget af areal alene kunne ske på baggrund behovsopgørelse, jf. bekendtgørelse om planlægning og byvækst. Herefter konstaterede nævnet, at der ikke i kommuneplantillægget var redegjort for, at rummeligheden i den gældende kommuneplan ikke var tilstrækkelig til den forventede fysiske udvikling de kommende 12 år. Da kommunen alene havde redegjort for nødvendigheden af udvidelse af havnen, var der ikke i et tilstrækkeligt omfang redegjort for behovet for inddragelse af nye arealer til byvækst, hvilket var en væsentlig retlig mangel, der medførte, at tillægget var ugyldigt. I forhold til udlæg af byzone inden for kystnærhedszonen fandt nævnet, at de eksisterende landarealer ikke var omfattet af kystnærhedszonen, da arealerne på tidspunktet for planvedtagelsen allerede var udlagt til byzone, hvorfor planlægning af de eksisterende landarealer ikke krævede særlig planlægningsmæssig eller funktionel begrundelse for kystnær lokalisering efter planlovens § 15 b, stk. 1, nr. 1 og 2. Hvad angik arealerne, der blev inddraget fra søterritoriet, fandt nævnet hvad angik alle 3 delområder, at kommunen ikke havde godtgjort, at der forelå den fornødne særlige planlægningsmæssige og funktionelle begrundelse for den kystnære placering. Nævnet fandt, at projektet ikke var omfattet af undtagelsen til det særlige redegørelseskrav om trafikhavneanlæg, da det ikke var meningen, at enhver havneudvidelse skulle være omfattet af undtagelsen, og at kommunen ikke havde godtgjort nødvendigheden af størrelsen af projektet. Videre bemærkede nævnet, at det ikke var indlysende, at et biodiversitetsområde var nødvendigt for en trafikhavn. Nævnet fandt det derfor ikke godtgjort, at hensynet til udvidelsen af havnen ikke kunne tilgodeses uden inddragelse af arealer fra søterritoriet i så væsentligt et omfang. Dermed led planerne af en væsentlig retlig mangel, der medførte ugyldighed. Hvad angik miljøvurderingen konstaterede nævnet, at kommunen havde afgrænset miljøvurderingen, så den ikke omfattede indvirkninger på miljøet, der relaterede sig til anlæg af erhvervshavnen, herunder opfyldning af arealet på søterritoriet, og at miljøvurderingen var begrænset til de miljøpåvirkninger, som kunne reguleres med planerne for landdelen med hjemmel i planloven. Videre havde kommunen udelukkende inddraget emnerne landskab og visuelle forhold samt befolkning og menneskers sundhed, hvilket alene vedrørte miljøpåvirkninger på det tidspunkt, hvor havnen var realiseret og i drift. Indvirkninger på miljøet, som relaterede sig til påvirkning af Natura 2000-områder, bilag IV-arter og miljømål for overfladeområder var ikke behandlet i miljørapporten, hvorfor kommunens afgrænsning af miljørapporten ikke var i overensstemmelse med miljøvurderingslovens § 12, stk. 1. Videre anførte nævnet, at sandsynlige påvirkninger fra opfyldning af arealer på søterritoriet skulle indgå i miljøvurderingen på et mere overordnet niveau. Desuden fandt nævnet, at miljørapporten ikke var egnet til at give det fornødne politiske beslutningsgrundlag eller oplyse offentligheden om miljøpåvirkningerne. Hertil bemærkede nævnet, at der ikke sås gennemført en høring vedr. miljørapportens afgrænsning, jf. miljøvurderingslovens § 32. Nævnet fandt samlet set, at minimumskravene til miljørapporten ikke var opfyldt, hvormed miljøvurderingen var ugyldig. På denne baggrund ophævede et enstemmigt nævn den endelige vedtagelse af planerne med tilhørende miljørapport og sammenfattende redegørelse.
Kommentar: Planklagenævnets fastholder i afgørelsen, at der kan lokalplanlægges for arealer på søterritoriet, hvilket følger samme praksis som i MRF 2022.228 Pkn om udvidelse af Esbjerg Havn. Hjemlen hertil forekommer tvivlsom som uddybet i Pagh: TBB:2023.275. Nævnets forståelse af, at en kommune kan lokalplanlægge på et areal på søterritoriet, hvor Kystdirektoratet ikke har meddelt tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25 og kystbeskyttelsesloven til opfyldning, fører til, at Planklagenævnet stiller krav om vurderinger af forhold, der må anses for at henhøre under VVM-tilladelsen til opfyldning. Om Planklagenævnets praksis, hvorefter der kan klages selvstændigt over en miljøvurdering af et planforslag, og hvor miljøvurdering i tilfælde af mangler kan erklæres for ugyldig, se MRF 2021.79 Pkn, MRF 2022.63 Pkn, MRF 2022.228 Pkn og MRF 2023.221 Pkn med kommentarer. Se også MRF 2024.100 Pkn om klage over miljøvurdering af plangrundlag for udvidelse af bioteknologivirksomhed i Hillerød.