MRF 2022.63
Planklagenævnets afgørelse af 17. marts 2022, j.nr. 20/00979
Miljøvurdering af lokalplan for omdannelse af Ribe Jernstøberi til nyt bolig- og centerområde led af en væsentlig retlig mangel, da der ikke var foretaget undersøgelser af, om der var yngle- og rasteområder for bilag IV-arter (flagermus) i de bygninger og træer, som skulle hhv. nedrives og fældes. Da miljøvurderingen skal gennemføres inden vedtagelsen af planen, var lokalplanen ugyldig.
Esbjerg Kommune vedtog i december 2019 endeligt lokalplan nr. 40-010-0008, Ribe Bykerne, Ribe Jernstøberi, der udlagde det tidligere Ribe Jernstøberi og de omkringliggende arealer til nyt bolig- og centerområde. Planområdet var beliggende nord for Ribe Å og udgjorde et samlet areal på ca. 5,8 ha. Området omfattede en række bygninger tilhørende Ribe Jernstøberi, hvor der var foregået produktionsaktiviteter frem til juli 2020, og realisering af lokalplanen forudsatte, at der skulle nedrives en række af de eksisterende industribygninger og fældes træer i et større beplatningsbælte. Grunden var forurenet og kortlagt på vidensniveau 2. Planområdet var mod nord afgrænset af Tved Å, mod vest af grønne, ubebyggede arealer, og mod syd og øst af bymæssig bebyggelse. Nærmeste Natura 2000-område, N89, Vadehavet, omfattede bl.a. Ribe Å. I forbindelse med planvedtagelsen havde kommunen i august 2019 udarbejdet en miljørapport efter miljøvurderingslovens regler. Den 1. januar 2020 klagede Danmarks Naturfredningsforenings lokalafdeling ”over miljøvurderingen” og anførte bl.a., at jord- og grundvandsforureningen medførte en alvorlig risiko for Natura 2000-området, at miljørapporten ikke indeholdt tilstrækkelige oplysninger om forureningen, og at der ikke var foretaget en vurdering eller undersøgelse af bilag IV-arten flagermus. Planklagenævnet lagde til grund, at en kommune i forbindelse med en vurdering efter planhabitatbekendtgørelsen eller miljøvurderingsloven ikke er forpligtet til at vurdere miljøpåvirkningen som følge af de allerede eksisterende forhold, herunder jordforurening, medmindre planerne kan medføre, at forureningen spredes eller i øvrigt kan påvirke Natura 2000-området i et forøget omfang eller på en anden måde. Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte kommunens vurdering af, at lokalplanen vil påvirke Natura 2000-området væsentligt. Nævnet lagde herved vægt på, at lokalplanen muliggjorde opførelse af ny bebyggelse til bl.a. boliger og butikker, hvorfor det planlagte ikke medførte yderligere udledning af forurening til jorden eller de nærliggende vandløb, og at det på baggrund af undersøgelser i forbindelse med lokalplanens udarbejdelse var besluttet, at der ikke kunne nedsives overfladevand på grunden for ikke at øge udvaskningen af forureningskomponenter til Natura 2000-området. Nævnet konstaterede i den forbindelse, at det fremgik af lokalplanen, at der skulle etableres arealer til renseforanstaltninger for regnvand inden udledning til Tved Å, hvilket måtte anses for en integreret del af det samlede projekt. Nævnet lagde tillige vægt på, at planens realisering forudsatte en tilladelse efter jordforureningslovens § 8, både i forhold til den fremtidige miljøfølsomme anvendelse inden for lokalplanområdet og i forhold til regnvandstilledning til de omgivende vandløb, og at kommunen kan knytte vilkår til en sådan tilladelse, herunder vilkår der er nødvendige for at forhindre en forøgelse af risikoen for grundvandet, overfladevandet eller Natura 2000-områder. Nævnet fandt, at der i miljørapporten var foretaget en tilstrækkelig vurdering af den kortlagte jordforurening, da der var redegjort for betydningen af kortlægning på vidensniveau 2, og da det fremgik, at de forurenende aktiviteter ville ophøre ved realiseringen af lokalplanen. For så vidt angik påvirkning af flagermus fandt nævnet, at det var sandsynligt, at de eksisterende bygninger og træer i planområdet kunne være yngle- og rasteområde, da det fremgik af miljørapporten, at der var kendskab til forekomst af flere arter af flagermus i området, som anvender bygninger og træer som yngle- og rasteområder. Nævnet bemærkede, at kommunen som udgangspunkt ikke i en sag som den foreliggende, hvor der planlægges for et konkret projekt, som ville medføre nedrivning af bygninger og fældning af træer, må udsætte vurderingen af påvirkningen af flagermus til nedrivningstidspunktet eller fældningen af træerne. Nævnet konstaterede, at kommunen ikke havde foretaget en nærmere vurdering og undersøgelse af, om der var yngle- og rasteområder for flagermus i de bygninger og træer, som skulle henholdsvis nedrives og fældes, ligesom der heller ikke i øvrigt var foretaget undersøgelser af forekomsten af flagermus i planområdet. Kommunen havde dermed ikke tilvejebragt det fornødne faktuelle grundlag for at kunne vurdere, om planen ville kunne beskadige eller ødelægge yngle- og rasteområder for flagermus, jf. planhabitatbekendtgørelsens § 7, stk. 2, hvorfor miljørapporten var mangelfuld, hvilket udgjorde en væsentlig retlig mangel ved miljøvurderingen. På baggrund heraf konkluderede nævnet: ”Da miljøvurdering af et planforslag ifølge miljøvurderingslovens § 13 skal gennemføres inden den endelige vedtagelse af planen, konstaterer Planklagenævnet i øvrigt, at lokalplanen lider af en væsentlig retlig mangel og derfor er ugyldig. Det betyder, at lokalplanen ikke længere gælder”.
Kommentar: Afgørelsen er endnu et eksempel på, at Planklagenævnet antager, at der kan klages selvstændigt over en miljøvurdering af et planforslag, når blot klagen indgives efter den endelige vedtagelse af planen, jf. f.eks. NoMO nr. 69 og Planklagenævnets afgørelse af 8. april 2022 (j.nr. 22/03198 m.fl.). Rigtigheden af denne praksis er meget tvivlsom, eftersom beslutninger truffet i forbindelse med selve miljøvurderingen nødvendigvis må kvalificeres som procesledende beslutninger, der ikke kan være genstand for selvstændig klage efter miljøvurderingslovens § 48, stk. 2, og planlovens § 58, stk. 1. Det ændrer ikke herpå, at miljøvurderingslovens § 48, stk. 2, bestemmer, at ”[m]yndighedens afgørelse, som træffes ved gennemførelsen af en miljøvurdering efter § 8, stk. 1, kan påklages efter reglerne fastsat i den lovgivning, som planen eller programmet udarbejdes i henhold til” (understreget her). Der er ingen holdepunkter i forarbejderne til bestemmelsen (eller den tidligere miljøvurderingslovs § 16, stk. 1) for, at der med denne formulering åbnes for en særskilt klageadgang over selve miljøvurderingen. Tværtimod indikerer motiverne, at formuleringen alene sigter til afgørelsen om den endelige vedtagelse af den miljøvurderede plan efter f.eks. planloven (lovforslag nr. L 147 af 28. januar 2004, bem. til § 16). For en uddybning af Planklagenævnets begrundelse for denne praksis samt kritikken heraf se MRF 2021.79 Pkn med kommentar. Det er i øvrigt værd at bemærke, at mens Planklagenævnet i MRF 2021.79 Pkn fandt, at miljøvurderingen var ”ugyldig”, og derfor ”ophævede” miljørapporten, er sprogbrugen ændret i MRF 2022.63 Pkn. I sidstnævnte sag begrænsede nævnet sig således til at udtale, at miljørapporten var mangelfuld, og at miljøvurderingen derfor led af en væsentlig retlig mangel, mens hverken miljørapporten eller miljøvurderingen blev ophævet som ugyldige. I konsekvens heraf konstaterede nævnet – med rette – at lokalplanen var ugyldig. Den nye terminologi ændrer ikke på det ovenfor anførte, men rejser i sig selv det påtrængende spørgsmål, hvorfor det ikke er tilstrækkeligt med en klageadgang over selve planen uden en særskilt klageadgang over miljøvurderingen. Dertil kommer, at den ændrede terminologi ikke synes at være slået konsekvent igennem i Planklagenævnets praksis, som det f.eks. ses i nævnets senere afgørelse af 9. maj 2022 (j.nr. 21/09515), hvor nævnet ikke gav medhold i en klage over en miljøvurdering af et kommuneplantillæg og lokalplan, men herefter tilføjede, at ”[d]et betyder, at miljørapporten fortsat gælder”. Endelig er det ikke helt dækkende, når Planklagenævnet i MRF 2022.63 Pkn anfører, at ”miljøvurderingen af et planforslag ifølge miljøvurderingslovens § 13 skal gennemføres inden den endelige vedtagelse af planen”. Problemet er, at miljøvurderingen skal i offentlig høring sammen med lokalplanforslaget, jf. miljøvurderingslovens § 32. Der er ikke i planloven eller miljøvurderingsloven et direkte samtidighedskrav om, at miljøvurderingen skal i offentlig høring sammen med lokalplanforslaget, men miljøvurderingen (miljørapporten) skal ikke blot have været udarbejdet, men også have været i offentlig høring på en måde, der opfylder kravene i miljøvurderingslovens § 32, før lokalplanen kan endelig vedtages.