MRF 2023.149
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 3. maj 2023, j.nr. 23/01649
Afvist klage over kommunens indledende vurdering af, at gyllebeholder var anmeldelsespligtig efter husdyrgødningsbekendtgørelsen og derfor ikke var omfattet af miljøvurderingslovens regler om VVM-screening, jf. husdyrbruglovens § 4 a, idet der ikke var tale om en forvaltningsafgørelse.
E søgte Faxe Kommune om landzonetilladelse til at etablere en gyllebeholder på en landbrugsejendom med planteavl, hvori der skulle opbevares afgasset biomasse fra Solrød Biogas til udbringning på E’s omkringliggende arealer. I forbindelse med sagsbehandlingen modtog kommunen en række borgerhenvendelser om, hvorvidt gyllebeholderen skulle VVM-screenes. Den 19. december 2022 offentliggjorde kommunen på sin hjemmeside en ”Orientering om VVM-screening”, hvoraf fremgik, at kommunen vurderede, at gyllebeholderen var undtaget fra krav om VVM-screening efter miljøvurderingsloven. Kommunen begrundede dette med, at gyllebeholderen indeholdt biomasse til eget brug og derfor skulle anses for et gødningsopbevaringsanlæg omfattet af anmeldelsespligten efter husdyrgødningsbekendtgørelsen, uanset at anlægget ikke udgjorde et godkendelsespligtigt husdyrbrug efter husdyrbrugloven. Da anlægget dermed var omfattet af husdyrbruglovgivningen, fandt miljøvurderingsloven ikke anvendelse, jf. husdyrbruglovens § 4 a. Orienteringen indeholdt endvidere oplysning om, at kommunens ”vurdering” kunne påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet efter miljøvurderingslovens § 49. En lokal forening indgav en klage til nævnet og anførte, at gyllebeholderen skulle VVM-screenes, idet anlægget kunne medføre miljøpåvirkninger. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) bemærkede indledningsvist, at nævnet er klagemyndighed for administrative afgørelser, og at kommunens afgørelse efter sin ordlyd var en afgørelse efter husdyrbruglovens § 4 a om, at gyllebeholderen var undtaget fra kravet om miljøvurdering efter miljøvurderingsloven. Nævnet fandt, at der ikke var truffet afgørelse efter miljøvurderingsloven. Nævnet bemærkede dernæst, at husdyrbruglovens § 4 a er ”en konstaterende bestemmelse, der blot fastslår, at miljøvurderingsloven ikke finder anvendelse på et projekt eller en del af et projekt, der er omfattet af husdyrbrugloven eller regler udstedt i medfør heraf”, hvorfor der ikke kan træffes særskilt afgørelse alene med hjemmel i husdyrbruglovens § 4 a om, hvorvidt et konkret projekt er omfattet af krav om miljøvurdering. Efter nævnets opfattelse havde kommunen alene foretaget en indledende vurdering af, om projektet var omfattet af husdyrbruglovgivningen og dermed var undtaget fra miljøvurderingsloven, hvilket ikke udgjorde en selvstændig forvaltningsretlig afgørelse, som kunne påklages til nævnet. På den baggrund afviste nævnet at realitetsbehandle klagen med bemærkning om, at kommunens vurdering i stedet måtte behandles i forbindelse med behandlingen af eventuelle klager over kommunens senere afgørelse(r) om projektets gennemførelse, i den udstrækning disse afgørelser kunne påklages.
Kommentar: Afvisningen af klagen og karakteriseringen af kommunens vurdering som en konstaterende, procesledende beslutning, hvis rigtighed først kan efterprøves i forbindelse med en eventuel klage over kommunens endelige afgørelse om projektet, kan fuldt ud tiltrædes. Afgørelsen må samtidig hilses velkommen, da der i nævnenes praksis ikke sjældent sker en uheldig sammenblanding af procesledende beslutninger med afgørelsesbegrebet. Som eksempler kan nævnes MRF 2021.146 Pkn (beslutning om at sende planforslag i høring), MRF 2021.185 Mfk og MRF 2021.187 Mfk (beslutning om, at vedligeholdelsespligten efter vandløbslovens § 47 var opfyldt), MRF 2021.327 Mfk (beslutning om, at træstammer hindrede offentlighedens adgang i strid med naturbeskyttelsesloven), MRF 2022.53 Pkn (beslutning om, at hegn var i strid med lokalplan), MRF 2023.83 Mfk (beslutning om, at tidsbegrænset tilladelse var udløbet) samt MRF 2023.114 Pkn (beslutning om, at terrænregulering krævede landzonetilladelse). I alle sagerne realitetsbehandlede nævnene klagerne, uden at det ses nærmere overvejet, om der var tale om forvaltningsafgørelser omfattet af nævnets kompetence.
Hvad angår sagens materie (som nævnet med rette ikke tog stilling til), giver kommunens vurdering anledning til en principiel bemærkning om VVM-direktivets implementering. Efter miljøvurderingslovens § 4, stk. 3, finder lovens VVM-regler ikke anvendelse på projekter, ”såfremt projekterne miljøvurderes efter anden lovgivning, som udtrykkeligt undtager disse projekter fra denne lov”. Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med husdyrbruglovens § 4 a, hvorefter miljøvurderingsloven ikke finder anvendelse på projekter, der er omfattet af husdyrbrugloven eller regler udstedt i medfør heraf, herunder husdyrgødningsbekedtgørelsen. Baggrunden herfor er, at VVM-direktivet er selvstændigt implementeret i husdyrbrugloven, hvor reglerne er søgt indarbejdet i lovens integrerede godkendelsesordning for husdyrbrug. Denne implementering er imidlertid på flere punkter mangelfuld som belyst nærmere i Haugsted: MAD 2017.403 og samme: TfM 2018, s. 3 ff., hvilket den ovennævnte sag bekræfter. Årsagen til problemet i denne sag er, at husdyrbruglovgivningen ikke alene omfatter husdyrbrug, men også andre anlæg forbundet med husdyrhold, herunder gyllebeholdere på planteavlsbrug, jf. udtrykkeligt lovbemærkningerne til husdyrbruglovens § 2, stk. 1 (lovforslag nr. 114 (2016-17), s. 107). Disse anlæg skal ikke godkendes efter husdyrbruglovens §§ 16 a og 16 b, men skal alene anmeldes efter husdyrgødningsbekendtgørelsen, hvor der ikke findes regler om VVM-screening. På den baggrund har Miljøstyrelsen i en vejledende udtalelse af 2. september 2022 vurderet, ”at beholdere til opbevaring af husdyrgødning, herunder f.eks. husdyrgødningsbaseret afgasset biomasse er omfattet af husdyrbrugloven, og derfor ikke skal undergå screening i henhold til miljøvurderingslovens bilag 2 punkt 11b”. Anvendes gyllebeholderen derimod til opbevaring af afgasset biomasse fra biogasanlæg, der ikke forarbejder husdyrgødning, vil anlægget efter styrelsens opfattelse ikke være omfattet af husdyrbruglovgivningen, men derimod miljøbeskyttelsesloven, hvormed der er krav om VVM-screening efter miljøvurderingsloven. Lægges denne forståelse af reglerne til grund, er der således et åbenlyst hul i implementeringen af VVM-direktivet. Heroverfor kan imidlertid anføres, at det fremgår som en udtrykkelig forudsætning i miljøvurderingslovens § 4, stk. 3, at de undtagne projekter skal miljøvurderes efter anden lovgivning. Denne forudsætning fremgik ikke af § 4, stk. 3, i den oprindelige miljøvurderingslov fra 2016, men blev tilføjet ved en lovændring i 2020 efter en åbningsskrivelse fra Kommissionen. Af forarbejderne til ændringsloven fra 2020 fremgår, at der er tale om ”en præcisering af bestemmelsen med henblik på at imødegå Kommissionens bekymring i åbningsskrivelsen, idet Kommissionen fandt, at bestemmelsen kunne fortolkes således, at visse projekttyper omfattet af VVM-direktivet kunne undtages kravet om miljøvurdering” (lovforslag nr. 56 (2020-21), s. 60). Det fremgår videre, at formålet med bestemmelsen er, at der ikke opstår huller i implementeringen af VVM-direktivet, samtidig med at der ikke opstår tilfælde, hvor den samme proces reguleres samtidig efter flere love (ibid., s. 53). I lyset af disse klare udtalelser i lovbemærkningerne og pligten til at fortolke EU-konformt taler mest for, at kommunens og Miljøstyrelsens udlægning af forholdet mellem miljøvurderingsloven og husdyrbrugloven for så vidt angår disse anlæg må afvises. Da VVM-direktivet har direkte virkning, er kommunen dog under alle omstændigheder forpligtet til at gennemføre en VVM-screening og evt. miljøvurdering direkte på grundlag af direktivets bestemmelser, jf. sag C-201/02, Wells, præmis 57-58. Det gælder selv, hvis der måtte være modstridende nationale lovregler, da den pågældende forvaltningsmyndighed – herunder en kommune – i så fald skal undlade at anvende disse bestemmelser som følge af EU-rettens forrang, jf. sag 103/88, Costanzo, præmis 29-33, og senest sag C-348/22, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, præmis 77.
Da Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse i ovennævnte sag kun indeholder få oplysninger om det konkrete projekt og kommunens vurdering, er de supplerende oplysninger i resuméet hentet fra Faxe Kommunes hjemmeside – se: https://www.faxekommune.dk/da/nyheder/orientering-vedr-vvm-screening-af-gyllebeholder.