MRF 2022.192
EU-Domstolens dom af 8. november 2022, Store Afdeling, sag C-873/19, Deutsche Umwelthilfe
Uanset tysk lovgivning havde en NGO på grundlag af Århuskonventionens art. 9(3) og art. 47 i EU’s charter søgsmålskompetence til at prøve gyldigheden af tyske myndigheders EU-typegodkendelse af manipulationsanordning ved måling af VW-dieselbilers NOx-emission efter forordning nr. 715/2007. Efter forordningens art. 5(2) kan manipulationsanordninger kun anvendes, når bilproducenten godtgør, at dette er nødvendigt for at undgå alvorlig fare, og der ikke findes en anden teknisk løsning.
Sagen var en af udløberne af den såkaldte ’dieselgate’ om flere tyske bilproducenters anvendelse af manipulationsanordninger ved måling af dieselbilers NOx-emission, der er reguleret i EU’s forordning nr. 715/2007 om typegodkendelser af motorkøretøjer mht. emissioner fra personbiler og lette erhvervskøretøjer. I oktober 2015 traf den tyske myndighed for motorkøretøjer, KBA, afgørelse om, at den manipulationsanordning, som Volkswagen anvendte i VW Golf Plus TDI var i modstrid med EU’s forordning, og pålagde Volkswagen at bringe anordningen i overensstemmelse med EU-lovgivningen. Volkswagen ændrede på denne baggrund manipulationsanordningen, hvorefter KBA i juni 2016 godkendte den nye manipulationsanordning. Da den tyske miljøorganisation Deutsche Umwelthilfe fandt, at godkendelsen af manipulationsanordningen var i modstrid med EU’s forordning, anlagde Deutsche Umwelthilfe i november 2018 sag ved forvaltningsdomstolen i Schleswig-Holstein med påstand om, at godkendelsen skulle annulleres, da den var i modstrid med EU-forordningen. KBA påstod afvisning med henvisning til, at Deutsche Umwelthilfe ikke havde søgsmålskompetence efter tysk ret, da sagen ikke vedrørte et projekt, men typegodkendelse af et produkt, og en NGO ikke har en subjektiv retlig interesse i typegodkendelse af produkter. Dette førte til en præjudiciel sag for EU-Domstolen om fortolkningen af Århuskonventionens art. 9(3) og art. 47 i EU’s charter og miljøorganisationers søgsmålskompetence i relation til EU-typegodkendelse af produkter og om fortolkning af EU’s forordning om typegodkendelse af dieselbiler. EU-Domstolen lagde indledningsvis til grund, at den tyske domstols første spørgsmål var begrundet med, at Deutsche Umwelthilfe ikke har søgsmålskompetence til at prøve typegodkendelser efter tysk ret, men at EU-Domstolen på grundlag af EU’s tiltrædelse af Århuskonventionen har kompetence til at tage præjudicielt stilling til, om dette er forenelig med Århuskonventionens art. 9(3), hvorefter hver part skal sikre, ”at medlemmer af offentligheden, der opfylder eventuelle kriterier i national ret, har adgang til administrative eller retslige procedurer for at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med de bestemmelser i national ret, der vedrører miljøet”. Herefter fastslog EU-Domstolen, at typegodkendelse af bilers emission er omfattet af det materielle anvendelsesområde for Århuskonventionens art. 9(3), da typegodkendelsen udgør en offentlig myndigheds handling, som sagsøger hævder er i strid med national ret om miljøet, idet reglerne skal bidrage til at forbedre luftkvaliteten. I forlængelse heraf afviste EU-Domstolen, at det gjorde en forskel, at forordning nr. 715/2007 er vedtaget som led i harmoniseringen af det indre marked efter TEUF art. 114(1), og henviste tillige til den vejledning, som FN havde udsendt om Århuskonventionen. På denne baggrund måtte afgørelser om manipulationsanordninger efter forordning nr. 715/2007 anses for omfattet af foranstaltninger vedrørende miljøet efter ”national ret”. Herefter lagde EU-Domstolen til grund, at Deutsche Umwelthilfe efter tysk ret var tillagt partsevne og som følge heraf var omfattet af begrebet ”medlemmer af offentligheden, der opfylder eventuelle kriterier efter national ret” efter Århuskonventionens art. 9(3). Selv om art. 9(3) ikke har direkte virkning, som fastslået i sag C-240/09, LZ I, skal national ret i videst muligt omfang fortolkes i overensstemmelse med bestemmelsen, og selv om ”eventuelle kriterier efter national ret” indebærer en skønsmæssig beføjelse for medlemsstaterne, kan dette ikke medføre, at medlemsstaterne indfører kriterier, der er så strenge, at det rent faktisk bliver umuligt for miljøorganisationer at anfægte de handlinger eller undladelser, der er nævnt i art. 9(3), jf. sag C-664/15 (præmis 66-69). Herefter tilsluttede EU-Domstolen sig generaladvokatens fortolkning, hvorefter en forening, der er anerkendt efter national ret til at have partsevne på miljøområdet, også har søgsmålskompetence til at prøve afgørelser om EU-typegodkendelse (præmis 74-76). Såfremt dette er i modstrid med national ret trods en traktatkonform fortolkning, har den nationale domstol pligt til inden for sin kompetence at undlade at anvende de nationale regler (præmis 77), da medlemsstaternes skønsmargen efter Århuskonventionens art. 9(3) ikke berører forpligtelsen til at sikre effektive retsmidler, idet art. 47 i chartret i sig selv er tilstrækkelig og ikke skal præciseres ved bestemmelser i EU-retten eller i national ret for at tillægge private en ret, der som sådan kan påberåbes. Art. 47 kan derfor påberåbes som en begrænsning af den skønsbeføjelse, der er overladt medlemsstaterne efter Århuskonventionens art. 9(3). Århuskonventionens art. 9(3) sammenholdt med chartrets art. 47 er derfor til hinder for, at en miljøforening med partsevne efter national ret er afskåret fra retligt at anfægte typegodkendelser efter art. 5(2) i forordning nr. 715/2007 om emissionsanordninger for biler. I forhold til fortolkningen af art. 5(2) i forordningen om typegodkendelser af bilers emissionsanordninger fastslog EU-Domstolen, at de manipulationsordninger, som kan tillades efter denne bestemmelse, ”kun er »nødvendig« [...], når der på tidspunktet for EF-typegodkendelsen af denne anordning eller det køretøj, der er udstyret med denne, ikke findes nogen anden teknisk løsning, der gør det muligt at undgå en umiddelbar risiko for beskadigelse af motoren eller havari, som skaber en konkret fare under kørslen” (præmis 94).
Kommentar: Dommen har ganske vidtgående konsekvenser, da den må forstås på den måde, at når en miljøorganisation efter national ret er tillagt klage- eller søgsmålsadgang til at anfægte tilladelse til projekter, der vedrører miljøet, skal den pågældende miljøorganisation også have adgang til en uafhængig prøvelse af gyldigheden af typegodkendelser af produkter, hvis typegodkendelsen har betydning for ”miljøet”, som dette begreb må fortolkes efter Århuskonventionen. EU-Domstolen har tidligere i sag C-240/09 fastslået, at Århuskonventionens art. 9(3) om adgang til anfægte overtrædelser af miljølovgivningen begået af private eller offentlige myndigheder ikke har direkte virkning, idet Domstolen dog samtidigt fastslog, at national gennemførelse af EU’s miljøregler er omfattet af art. 9(3) (se hertil Pagh: TfM 2011.97). Med dommen i sag C-873/19 er det yderligere fastslået, at selv om art. 9(3) efter ordlyden kræver, ”at medlemmer af offentligheden har adgang til administrative eller retslige procedurer”, skal dette forstås på den måde, at miljøorganisationer, der er anerkendt som søgsmålsberettigede i national ret, skal have adgang til uafhængig judiciel prøvelse på grundlag af art. 47 i EU’s charter om grundlæggende rettigheder, hvilket har en vis støtte i sag C-664/15 (og hertil Pagh: MAD 2017.402). Det er således efter den seneste dom i sag C-873/19 ikke muligt at begrænse prøvelsesretten med henvisning til genstanden for prøvelsen eller visse kategorier af prøvelse (præmis 64). Dommen afklarer dermed tre omtvistede spørgsmål. Det første er, at det ikke er foreneligt med EU-retten, at prøvelsesadgangen begrænses til ”administrative procedurer”, hvilket hidtil har været den danske opfattelse, hvor man har ment at adgang til at klage til ombudsmanden og til at indgive politianmeldelse var tilstrækkeligt. Denne forståelse kan ikke opretholdes efter dommen, der på dette punkt støtter sig til chartrets art. 47. For det andet er det efter dommen ikke er muligt i forhold til miljøorganisationer at begrænse prøvelsesadgang til bestemte dele af miljølovgivningen. Der er ikke herved taget stilling til, om det er foreneligt med EU-retten, at der efter dansk miljølovgivning er en sektoropdelt klageadgang for miljøorganisationer til Miljø- og Fødevareklagenævnet, så miljøorganisationers klageadgang varierer på forskellige lovområder, men dommen må i alle tilfælde betyde, at miljøorganisationer vil have adgang til domstolsprøvelse. For det tredje – og meget vidtgående – vil miljøorganisationer efter dommen have mulighed for at indbringe danske myndigheders godkendelse af produkter for danske domstole, når de pågældende produktgodkendelser varetager miljømæssige formål. Se tillige sag C-826/18 (MRF 2021.28), hvor EU-Domstolen afviste, at søgsmålsgangen for NGO’er kunne gøres betinget af deltagelse i forudgående beslutningsproces, sag C-352/19 P (MRF 2020.21), hvor det blev afvist, at den belgiske Bruxelles-region kunne anlægge annullationssøgsmål for at få underkendt Kommissionens godkendelse af aktivstof i pesticider, samt sag T-569/20 (MRF 2021.272), hvor Retten afviste, at Kommissionens beslutning om ikke at indlede traktatbrudssag er omfattet af EU’s Århusforordning (nr. 1367/2006), idet Retten bl.a. anførte, at art. 9(3) ikke har direkte virkning. Denne fortolkning forekommer vanskelig at opretholde efter den seneste dom i C-873/19 om chartrets art. 47. I forhold til problemet med manipulationsanordninger på dieselbiler har EU-Domstolen tidligere i sag C-693/18 (MRF 2020.22) taget stilling til forordning nr. 715/2007 i en fransk straffesag.