MRF 2021.28
EU-Domstolens dom af 14. januar 2021, 1. afd., sag C-826/18, Stichting Varkens in Nood m.fl.
Krav om, at en NGO skal have deltaget i den forudgående beslutningsprocedure for at være søgsmålsberettiget om gyldigheden af en tilladelse til et projekt omfattet af Århus-konventionens art. 6, er i strid med Århus-konventionens art. 9(2), men kan være forenelig med art. 9(3). Art. 9(2) hjemler ikke en generel prøvelsesadgang for offentligheden (actio popularis).
I oktober 2016 indgav en hollandsk svineproducent ansøgning om tilladelse til at opføre en ny svinestald til 855 søer og foretage ændringer i de eksisterende anlæg til den relevante hollandske kommune. Kommunen traf afgørelse om, at det ansøgte ikke var VVM-pligtigt, og foretog høring over ansøgningen. I september 2017 meddelte kommunen tilladelse til det ansøgte. Gyldigheden af tilladelsen blev anfægtet ved søgsmål anlagt af en fysisk person og tre hollandske dyrevelfærdsorganisationer. Efter den hollandske forvaltningslov har fysiske personer og NGO’er søgsmålsret, såfremt de opfylder to kumulative betingelser: (1) De skal være ”berørte parter”, og (2) de skal have indgivet bemærkninger under forberedelsesproceduren. Den hollandske domstol fandt, at den fysiske person, der havde anfægtet afgørelsen, ikke opfyldte kravet om at være en ”berørt part”, da hun boede ca. 20 km fra det omhandlede projekt. For så vidt angik de tre NGO’er fandt retten, at disse måtte anses for ”berørte parter”, da de bl.a. varetog dyrevelfærdsinteresser, men NGO’erne havde derimod ikke deltaget under forberedelsesproceduren forud for meddelelsen af tilladelsen. Da den hollandske domstol var i tvivl om, hvorvidt de hollandske søgsmålsregler var forenelige med Århus-konventionens art. 9(2) og 9(3), førte sagen til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen. Det første spørgsmål angik, om det er i strid med Århus-konventionens art. 9(2), såfremt medlemmer af ”offentligheden”, jf. konventionens art. 2(4), ikke ”som sådanne” har adgang til prøvelse af en afgørelse omfattet af konventionens art. 6. EU-Domstolen afviste, at Århus-konventionens art. 9(2) giver søgsmålskompetence til offentligheden generelt, idet bestemmelsen er afgrænset til at omfatte den ”berørte offentlighed” som defineret i konventionens art. 2(5), der opfylder visse betingelser (præmis 36). EU-Domstolen fandt i forlængelse heraf, at også Århus-konventionens art. 6 om deltagelse i beslutningsprocesser tilsvarende alene finder anvendelse på den ”berørte offentlighed” og ikke offentligheden generelt (præmis 39-44). En fysisk person, der bor ca. 20 km fra en ansøgt svinestald, er ikke en del af den berørte offentlighed og kan derfor ikke påberåbe sig Århus-konventionens art. 9(2) (præmis 46). Den fysiske person vil derimod være omfattet af art. 9(3), der omfatter medlemmer af offentligheden generelt, men hvor medlemsstaterne derimod inden for visse rammer kan fastsætte ”kriterier” for søgsmålskompetence. Domstolen fastslog med henvisning til sag C-664/15 og sag C-197/18, at det er i strid med art. 9(3), såfremt bestemte kategorier af medlemmer af offentligheden konsekvent nægtes enhver adgang til prøvelse af afgørelser på miljøområdet (præmis 48-51). De øvrige spørgsmål fra den hollandske domstol angik, om det er i strid med Århus-konventionens art. 9(2) og 9(3) i national ret at stille krav om, at NGO’er for at være søgsmålsberettigede skal have deltaget i forberedelsesproceduren forud for meddelelsen af en afgørelse. I forhold til Århus-konventionens art. 9(2) fandt EU-Domstolen med henvisning til sag C-263/08 om VVM-direktivet, at der ikke efter kan stilles krav om, at den berørte offentlighed, herunder NGO’er, der opfylder betingelserne i art. 2(5), har deltaget i beslutningsprocessen for at kunne være søgsmålsberettiget til prøvelse af afgørelser omfattet af konventionens art. 6 (præmis 55). Domstolen begrundede navnlig dette med, at deltagelse i beslutningsprocessen tjener et andet formål end indledningen af søgsmål, ”således at denne deltagelse er uden betydning for betingelserne for søgsmålsretten” (præmis 56). I relation til adgangen til prøvelse i art. 9(3), udtalte Domstolen, at denne bestemmelse principielt set ikke er til hinder for, at søgsmålskompetencen for medlemmer af offentligheden betinges af, at sagsøgeren har gjort sine indvendinger gældende i god tid efter indledningen af den administrative procedure, eftersom en sådan regel kan gøre det muligt at identificere de omtvistede aspekter hurtigere og i givet fald at løse disse i løbet af den administrative procedure, hvorefter en domstolsprøvelse ikke længere er nødvendig (præmis 63). Domstolen fandt, at betingelsen i hollandsk ret om forudgående deltagelse i beslutningsprocessen var inden for rammerne af Århus-konventionens art. 9(3).
Kommentar: I dansk ret stilles der ikke krav om, at NGO’er eller privatpersoner skal have deltaget aktivt i beslutningsproceduren for at opnå klage- eller søgsmålsret til anfægtelse af den efterfølgende afgørelse. Derimod er klageret for NGO’er i en række miljølove betinget af, at NGO’en forudgående har anmodet myndigheden om underretning af afgørelsen, jf. f.eks. miljøbeskyttelseslovens § 100, stk. 1, husdyrbruglovens § 86 og jordforureningslovens § 83, stk. 1. Efter klagenævnspraksis medfører manglende forudgående anmodning om underretning konsekvent afvisning af klagen, jf. f.eks. MAD 2015.501 Nmk og MAD 2016.301 Nmk. I det omfang afgørelsen er omfattet af Århus-konventionens art. 9(2), f.eks. hvis et projekt kræver konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6(3) eller er VVM-pligtigt, kan denne betingelse ikke opretholdes. Se tillige Pagh i TfM 2017, s. 3. Dette spørgsmål er i øvrigt forskelligt fra den situation, hvor en borger rent faktisk har deltaget aktivt under beslutningsprocessen og af denne grund mener også at være klage- eller søgsmålsberettiget til anfægtelse af den efterfølgende afgørelse. Højesteret skal i en verserende sag (BS-3521/2021-HJR) bl.a. tage stilling til, om aktiv deltagelse i planprocessen har betydning for klageretten efter planlovens § 59 over den endeligt vedtagne lokalplan, bl.a. set i lyset af Århus-konventionens art. 9.