MRF 2020.21
EU-Domstolens dom af 3. december 2020, 1. afd., sag C-352/19 P, Région de Bruxelles-Capitale mod Kommissionen
Den belgiske Bruxelles-region var ikke søgsmålsberettiget efter TEUF art. 263(4) til at anfægte gyldigheden af Kommissionens fornyede godkendelse af glyphosat, på trods af at regionen i 2016 havde indført et forbud mod brugen af aktivstoffet i pesticider. EU-traktaterne har forrang for international ret, hvorfor Århus-konventionen ikke kan ændre ved søgsmålsreglerne i TEUF art. 263(4).
Sagen omhandlede et søgsmål anlagt af Région de Bruxelles-Capitale (den belgiske hovedstadsregion Bruxelles) mod Kommissionen om gyldigheden af EU’s fornyede godkendelse af aktivstoffet glyphosat. Godkendelsen blev meddelt ved Kommissionens gennemførelsesforordning nr. 2017/2324 af 12. december 2017 i medfør af art. 20(1) i forordning nr. 1107/2009 og indebærer, at glyphosat på visse betingelser er godkendt til den 15. december 2022. Baggrunden for regionens søgsmål var bl.a., at regionen ved en anordning af 10. november 2016 havde indført et forbud mod anvendelse af pesticider, der indeholdt glyphosat, der var udstedt i medfør at visse kompetencer på miljøområdet, der efter den belgiske forfatning er tillagt de belgiske regioner.
Ved kendelse af 28. februar 2019 (sag T-178/18) afviste Retten annullationssøgsmålet fra realitetsbehandling med henvisning til, at den belgiske region ikke var ”umiddelbart berørt” af den omtvistede retsakt som omhandlet i TEUF art. 263(4), og at regionen derfor manglede fornøden søgsmålskompetence. Regionen appellerede kendelsen til Domstolen med påstand om, at sagen skulle hjemvises til Retten og realitetsbehandles, idet regionen henviste til Århus-konventionens art. 9 og findings fra Compliance Committee under konventionen i j.nr. ACCC/C/2008/32 (trykt i MAD 2017.253) samt til, at Retten havde fortolket kravet om ”umiddelbart berørt” i TEUF art. 263(4) for snævert.
EU-Domstolen påpegede indledningsvis, at en regional eller lokal myndigheds søgsmål ikke kan sidestilles med et søgsmål anlagt af en medlemsstat og derfor skal opfylde de almindelige regler for søgsmålsberettigelse i TEUF art. 263(4) (i stedet for art. 263(2)) (præmis 18). Med hensyn til Århus-konventionens art. 9 udtalte Domstolen, at mens internationale aftaler er bindende for EU’s institutioner og dermed også har forrang for sekundære retsakter udstedt af EU’s institutioner, har internationale aftaler ikke forrang for den primære EU-ret. Allerede af denne grund kunne Århus-konventionens art. 9 ikke bevirke en ændring af søgsmålsbetingelserne i TEUF art. 263(4) (præmis 25-26).
EU-Domstolen fandt dernæst ikke grundlag for at tilsidesætte Rettens vurdering af, at regionen ikke var ”umiddelbart berørt” af den fornyede godkendelse af glyphosat, da godkendelsen ikke havde direkte indvirkning på regionens retsstilling. Domstolen bemærkede, at EU’s fornyede godkendelse af glyphosat ikke indebar en automatisk forlængelse af de enkelte plantebeskyttelsesmidler på markedet med glyphosat, da det følger af forordning nr. 1107/2009, at medlemsstaterne selv skal træffe afgørelse om eventuel fornyelse af disse godkendelser (præmis 35). Efter belgisk ret tilkom kompetencen til at give denne nationale godkendelse ikke de enkelte regioner, men derimod en forbundsmyndighed, der alene var forpligtet til at høre regionerne. Regionerne kunne derfor heller ikke af denne grund anses for umiddelbart berørt af EU’s fornyede godkendelse af glyphosat (præmis 41-42). Den belgiske region havde endvidere gjorde gældende, at princippet om gensidig anerkendelse, der er lovfæstet i art. 40-42 i forordning nr. 1107/2009, indebærer, at regionen ikke kan modsætte sig godkendelse af plantebeskyttelsesmidler med glyphosat, hvis produktet er godkendt i en anden medlemsstat. Heller ikke dette indebar ifølge Domstolen, at regionen var umiddelbart berørt af EU’s fornyede godkendelse af glyphosat, da den medlemsstat ved godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel kan tage hensyn til lokale forhold, kan foretage risikobegrænsende foranstaltninger og visse tilfælde kan afvise at godkende produktet (præmis 51-53).
Endelig afviste Domstolen, at regionens anordning af 10. november 2016 om forbud mod anvendelse af pesticider, der indeholdt glyphosat, ændrede herpå. Uanset at der kunne være tvivl om gyldigheden af dette forbud, og at anordningen var anfægtet ved et verserende annullationssøgsmål for de belgiske domstole med henvisning til bl.a. forordning nr. 1107/2009, samt at Belgien risikerede et traktatbrudssøgsmål fra Kommissionen, kunne regionen ikke anses for ”direkte berørt” i relation til TEUF art. 263(4) (præmis 63), idet Domstolen tilføjede, at eventuelle politiske virkninger af godkendelse havde ikke betydning for vurderingen af søgsmålskompetencen (præmis 64).
Kommentar: EU-Domstolens dom er interessant af flere årsager. I sit forslag til afgørelse var generaladvokat Bobek kommet til det modsatte resultat og havde udtrykkeligt opfordret Domstolen til at genoverveje sin restriktive praksis vedr. betingelsen om, at ikke-privilegerede sagsøgere ved EU-Domstolen skal være ”umiddelbart berørt”, i TEUF art. 263(4). Generaladvokaten begrundede bl.a. dette med følgende bemærkelsesværdige præmis:
EU-Domstolen må i sag C-352/19 P siges blankt at have afvist generaladvokatens invitation og forpassede derved en mulighed for at genoverveje sin restriktive praksis, der navnlig på miljøområdet har ført til karambolage med Århus-konventionens krav, når det gælder søgsmål mod EU’s institutioner. Det er i den forbindelse værd at bemærke Domstolens kategoriske vendinger i sag C-352/19 P om forrangen af TEUF art. 263(4) frem for Århus-konventionens art. 9, om end præmisserne næppe er overraskende. Det kan imidlertid undre, at Domstolen mente at kunne afgøre sagen allerede på grundlag af den primære EU-rets forrang for international ret, når de vage kriterier i TEUF art. 263(4) er åbne for fortolkning, og der netop i sag C-352/19 P var tale om et særligt tilfælde med en medlemsstats regionale myndighed som sagsøger. På tilsvarende vis som medlemsstaternes myndigheder skal fortolke national ret EU-konformt, og danske myndigheder ved fortolkningen af dansk ret skal tilstræbe en fortolkning i overensstemmelse med internationale regler (fortolknings- og formodningsreglerne), burde Domstolen ikke have afvist dette anbringende uden en lidt mere fyldig begrundelse. Det kan således umiddelbart virke en anelse paradoksalt, at franske miljøaktivister, der begik hærværk på dunke med glyphosat, i en efterfølgende straffesag fik rejst et præjudicielt spørgsmål til EU-Domstolen og derved opnåede en grundig prøvelse af gyldigheden af forordning nr. 1107/2009 og EU’s godkendelse af glyphosat (sag C-616/17, Blaise m.fl., trykt i KFE 2019.490). I denne sag C-352/19 kunne EU-Domstolen således have henvist til, at den belgiske region havde anlagt sag ved den belgiske forfatningsdomstol, som i tilfælde af tvivl om gyldigheden af Kommissionens godkendelse af glyphosat havde pligt til at spørge EU-Domstolen. Noget andet er, at en større åbning for søgsmål fra regioner og kommuner mod EU’s institutioner om gyldigheden af de retsakter, som EU-institutioner har vedtaget, efter min opfattelse vil undergrave den magtdeling, som er fastlagt ved traktaten, og indirekte rejse spørgsmål om medlemsstaternes institutionelle autonomi. Så mens resultatet må tiltrædes, kunne og burde begrundelsen være fyldigere.