MRF 2021.272
Rettens dom af 15. december 2021, 2. afd., sag T-569/20, Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt mod Kommissionen, støttet af Rådet, Parlamentet og Holland
Kommissionens afgørelse om ikke at indlede traktatbrudsprocedure udgør ikke en forvaltningsakt omfattet af Århusforordningens art. 10, da Kommissionen handler som administrativ prøvelsesinstans. Århusforordningens forenelighed med Århuskonventionens art. 9, stk. 3, kan ikke prøves, da art. 9, stk. 3, ikke har direkte virkning.
I forbindelse med at en række hollandske kommuner i 2011 præsenterede deres planer for den regionale vej N 65, blev foreningen Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt stiftet. Efter at have indledt forskellige administrative og retlige procedurer i Holland indgav foreningen en klage til Kommissionen med henvisning til, at de hollandske myndigheders kontrol og vurdering af luftkvaliteten omkring N 65 var i strid med luftrammedirektivet (2008/50). Klagen blev indgivet ved hjælp af redskabet ’complaint handling’ og blev registreret i Kommissionens centrale register over klager (CHAP). Den 30. januar 2020 meddelte Kommissionen, at den havde besluttet at henlægge klagesagen. Foreningen anmodede herefter Kommissionen om at foretage intern prøvelse af beslutningen om at henlægge foreningens klage efter proceduren fastlagt i Århusforordningens (1367/2006) art. 10. Efter denne bestemmelse kan enhver NGO, der har til formål at fremme miljøbeskyttelsen og opfylder visse andre krav, anmode en EU-institution om intern prøvelse af en af EU-institutionen udstedt forvaltningsakt eller undladelse i henhold til miljølovgivningen. I juli 2020 afviste Kommissionen anmodningen, da Kommissionen ved henlæggelse af klagesagen havde handlet i egenskab af administrativ prøvelsesinstans. Henlæggelsen af anmodningen udgjorde derfor ikke en forvaltningsakt eller undladelse, jf. Århusforordningens art. 2, stk. 2, litra b. Foreningen anlagde herefter søgsmål mod Kommissionen med påstand om annullation af afvisning af anmodningen om intern prøvelse og hjemvisning til realitetsbehandling i Kommissionen. Til støtte herfor gjorde foreningen for det første gældende, at Kommissionens afvisning af intern prøvelse var i strid med Århusforordningens regler, idet Kommissionen ikke kunne anses for at handle i egenskab af administrativ prøvelsesinstans under CHAP-proceduren (i modsætning til pilotprojektproceduren). For det andet gjorde foreningen gældende, at Århusforordningens art. 2, stk. 2, litra b, og art. 10 er i strid med Århuskonventionens art. 9, stk. 3. Kommissionen påstod frifindelse, og Holland, Rådet og Parlamentet intervenerede til støtte for Kommissionen. Retten fastslog indledningsvis, at Kommissionens beslutning om at henlægge klagesagen måtte forstås som et udtryk for Kommissionens afvisning af at indlede en traktatbrudsprocedure i henhold til TEUF art. 258 mod Holland (præmis 36). Retten bemærkede, at CHAP-proceduren udgør den første fase, der kan føre til et traktatbrudssøgsmål, og at proceduren ikke har andet formål end at gøre det muligt for Kommissionen at udføre sin opgave som traktaternes vogter, uanset at proceduren også kan føre til uformelle alternative problemløsningsmekanismer (præmis 42-46). Da CHAP-proceduren dermed er uløseligt forbundet med en traktatbrudsprocedure, fandt Retten, at Kommissionen havde handlet i egenskab af administrativ prøvelsesinstans ved at henlægge klagen, hvorfor Kommissionen med rette havde afvist anmodningen om intern prøvelse af denne beslutning, jf. Århusforordningens art. 2, stk. 2 (præmis 47-50). Ifølge Retten blev dette bestyrket af, at Kommissionens ikke kan blive forpligtet til at indlede en traktatbrudsprocedure, idet denne beslutning henhører under Kommissionens skøn, hvilket udelukker, at borgere kan kræve, at Kommissionen indtager et bestemt standpunkt, ligesom klagere som udgangspunkt heller ikke i medfør af andre regler kan anlægge søgsmål ved EU-Domstolen vedr. Kommissionens henlæggelse af klager (præmis 53). Med hensyn til det andet anbringende (ulovlighedsindsigelsen) vedr. Århusforordningens forenelighed med Århuskonventionens art. 9, stk. 3, fandt Retten med henvisning til Domstolens dom i de forenede sag C-401-403/12 P, at konventionens art. 9, stk. 3, ikke har direkte virkning, hvorfor bestemmelsen ikke kan påberåbes med henblik på at vurdere lovligheden af Århusforordningens art. 10. Det ændrede ikke herpå, at Compliance Committee i sag ACCC/C/2008/32 (EU), Part II, havde udtrykt tvivl om, hvorvidt den generelle udelukkelse af alle forvaltningsakter og administrative undladelser fra EU’s institutioner, der handler som administrative prøvelsesinstanser, var i overensstemmelse med Århuskonventionens art. 9, stk. 3. På denne baggrund blev Kommissionens frifundet.
Kommentar: Århusforordningens generelle undtagelse i art. 2, stk. 2, for EU-institutioner, der handler i egenskab af ”administrativ prøvelsesinstans”, fremgår ikke af Århuskonventionen, hvis art. 9, stk. 3, omvendt giver medlemmer af offentligheden adgang til at anfægte offentlige myndigheders handlinger og undladelser, hvor offentlige myndigheder efter konventionens art. 2, stk. 2, omfatter hele den offentlige administration, dog undtaget ”[o]rganer eller institutioner, der handler som dømmende eller lovgivende myndighed”. Se også præambelbetragtning 11 til Århusforordningen. Som anført af sagsøgeren i sag T-569/20 har Compliance Committee (CC) under Århuskonventionen i sine findings i sag ACCC/C/2008/32 (EU), Part II (trykt i MAD 2017.253) (præmis 111) stillet sig tvivlende over for, om Århusforordningen på dette punkt er forenelig med konventionens krav. Da der ikke var fremlagt konkrete eksempler i klagesagen for CC på overtrædelser af art. 9, stk. 3, i denne henseende, kunne CC dog ikke konkludere, at konventionen var overtrådt (non-compliance). Se om klagesagen for CC, hvor der blev rejst en række yderligere kritikpunkter af EU’s implementering af Århuskonventionen, Koester: MAD 2017.261. CC’s kritik førte til, at EU i oktober 2021 gennemførte en række ændringer i forordningen med forordning 2021/1767. Ændringerne berører dog ikke den generelle undtagelse i forordningens art. 2, stk. 2, og dommen i T-569/20 har derfor fortsat relevans. For EU-Domstolens seneste praksis om Århusforordningens art. 10 om intern prøvelse henvises i øvrigt til MRF 2021.264 og KFE 2019.472.
I et separat søgsmål mod Det Europæiske Miljøagentur (EEA) (sag T-5/21) anfægtede den samme hollandske forening desuden EEA’s afvisning af at foretage intern prøvelse i henhold til Århus-forordningens art. 10 af EEA’s tidligere besvarelse på en anmodning fra foreningen om at forelægge EU-Domstolen spørgsmål om fortolkningen af EU’s luftrammedirektiv. Ved kendelse af 4. november 2021 (sag T-5/21) afviste Retten søgsmålet med henvisning til, at EEA’s afvisning var uden retsvirkning (kendelsen er alene tilgængelig på fransk og hollandsk). Se herom også sag T-9/19 (MRF 2021.32), hvor Den Europæiske Investeringsbanks godkendelse af at yde et lån til opførelsen af et biomassekraftværk i Spanien fandtes omfattet af Århusforordningen (anket til Domstolen (sag C-212/21 P)).