MRF 2021.32

Rettens dom af 27. januar 2021, 2. afd., sag T-9/19, ClientEarth mod EIB
[Dommen er anket til Domstolen, se sag C-212/21 P.]

Den Europæiske Investeringsbank var forpligtet til at foretage intern prøvelse i henhold til Århusforordningens art. 10 af bankens godkendelse af at yde et lån til opførelsen af et biomassekraftværk i Spanien, der bidrog til opfyldelse nationale og europæiske mål for vedvarende energi, da godkendelsen måtte anses for en forvaltningsakt som defineret i forordningens art. 2(1)(g). 

Den 12. april 2018 traf bestyrelsen for Den Europæiske Investeringsbank (EIB) afgørelse om at godkende finansieringen af et projekt vedrørende et biomassekraftværk i Galicien i Spanien. Afgørelsen blev offentliggjort på EIB’s hjemmeside den 28. juni 2018. Anlægget skulle have en kapacitet på ca. 50 MW elektricitet og være baseret på skovaffald. Finansieringen fra EIB bestod af et lån på op til 60 mio. EUR, hvis vilkår skulle aftales nærmere mellem de involverede parter. Den 25. juli 2018 blev aftalen med støttemodtager underskrevet. Den første udbetaling i forbindelse med EIB-finansieringen blev foretaget den 29. august 2018. Den 9. august 2018 indgav NGO’en ClientEarth en anmodning til EIB om intern prøvelse af afgørelsen af 12. april 2018 efter art. 10 i Århusforordningen (1367/2006). Det følger af denne bestemmelse, at enhver NGO, der har til formål at fremme miljøbeskyttelsen og opfylder visse andre krav, kan anmode en EU-institution om intern prøvelse af en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen. Efter forordningens art. 2(1)(g) er en ”forvaltningsakt” enhver individuel foranstaltning, der har ”bindende og eksterne virkninger”. Den 30. oktober 2018 afviste EIB anmodningen fra ClientEarths om intern prøvelse med den begrundelse, at afgørelsen om godkendelse af finansieringen ikke var en ”forvaltningsakt” omfattet af Århusforordningen, da afgørelsen ikke havde eksterne, juridisk bindende virkninger, men blot var en intern akt, der var nødvendig for, at EIB kunne underskrive den tilhørende finansieringsaftale. Derimod gav afgørelsen ikke modparten ret til at kræve en underskrift af aftalen. EIB bestred ligeledes, at afgørelsen var vedtaget i henhold til miljølovgivningen, da afgørelsen blev vedtaget i henhold til EIB’s vedtægter, som udgør en del af den primære EU-ret, der ikke vedrører miljøet. ClientEarth anlagde herpå annullationssøgsmål efter TEUF art. 263 mod EIB med påstand om, at EIB’s afgørelse om afvisning af intern prøvelse i henhold til Århusforordningen blev annulleret. Kommissionen intervenerede til støtte for EIB. Retten lagde til grund, at ”miljølovgivning” i Århusforordningens art. 2(1)(f) er defineret som EU-lovgivning, der uanset retsgrundlaget bidrager til forfølgelse af målene for EU’s politik på miljøområdet i TEUF art. 191, hvorfor begrebet må fortolkes bredt (præmis 126). Da reglerne for EIB’s ydelse af lån med henblik på virkeliggørelsen af bl.a. EU’s mål på miljøområdet, som også stiller miljømæssige kriterier for projekternes berettigelse til finansiering fra EIB, måtte sidestilles med lovgivningsmæssige bestemmelser henhørende under EU’s miljølovgivning, var afgørelsen omfattet af Århusforordningen (præmis 138). Den omtvistede afgørelse om godkendelse af lånet fastslog bl.a., at projektet overholdt visse miljømæssige kriterier for støtteberettigelse fastsat af EIB, da projektet bidrog til opfyldelse af EU’s og spanske mål for produktion af vedvarende energi og overholdt bæredygtighedskriterier og bestemmelser med det formål at undgå ulovlig skovhugst (præmis 139). Afgørelsen var derfor en individuel foranstaltning vedtaget ”i henhold til miljølovgivningen”. Spørgsmålet var herefter, om den omtvistede afgørelse havde ”bindende og eksterne virkninger”, jf. art. 2(1)(g) i Århusforordningen. Retten fandt, at denne betingelse måtte sidestilles med kravet om, at retsakter ”skal have retsvirkning over for tredjemand” som omhandlet i TEUF art. 263 (præmis 149). Ifølge Retten fremgik det klart af både indholdet af og den sammenhæng, hvori godkendelsen af finansieringslånet blev vedtaget, at afgørelsen var udtryk for EIB’s endelige stillingtagen til spørgsmålet om projektets berettigelse til finansiering fra EIB henset til dets miljømæssige og sociale aspekter, der opfyldte målene for EIB’s udlånsvirksomhed og relevante kriterier (præmis 167). Retten fandt derfor, at afgørelsen om godkendelse af finansieringen af biomassekraftværket var omfattet af Århusforordningens art. art. 2(1)(g) og art. 10, hvorfor Retten annullerede EIB’s afvisning af at foretage intern prøvelse heraf.

Kommentar: Selv om dommen angår prøvelsesadgang, angår den også et sammenstød mellem forvaltningsrettens legalitetsprincip og kontraktretten. Dette kendes også fra EU’s udbudsret, hvor der sondres mellem en myndigheds (forvaltningsretlige) afgørelse om at indgå en kontrakt og den privatretlige kontraktindgåelse af myndigheden, og hvor opfyldelse af aftalen er et privatretligt spørgsmål, der er overladt til parterne. I udbudsretten har dette givet anledning til usikkerhed om, hvorvidt en annullation af en beslutning om indgåelse af aftale efter udbudsdirektivet også ophæver aftalen. Med dommen i sag T-9/19 har dette nu fået en yderligere processuel dimension, da Retten forudsætter, at EIB’s interne beslutning om at finansiere et projekt er eksternt bindende, selv om modtager af støtten ikke kan støtte ret på beslutningen, før finansieringsaftalen med modtager er indgået, hvilket i denne sag skete ca. en måned efter den anfægtede afgørelse var offentliggjort, men en måned før ClientEarth rejste sagen over for EIB. Hvis forløbet i denne sag ender med, at EIB’s interne beslutning ophæves, vil EIB næppe kunne kræve beløbet tilbage fra støttemodtager, medmindre der er taget udtrykkeligt forbehold i aftalen. Forløbet og dommen understreger dermed på sin egen måde, at der er behov for at gennemtænke forholdet mellem offentlig og privat ret, og at det langt fra er uproblematisk, når forvaltningsretlige paradigmer trænger ind på kontraktrettens område.

Mht. Århus-forordningen har Kommissionen har den 14. oktober 2020 fremsat forslag til ændringer i Århusforordningen (COM(2020) 642 final). Forslaget vil, hvis det vedtages i uændret form, revidere forordningens definition af ”forvaltningsakt”, så også retsakter af generel karakter vil blive omfattet af reglerne om intern prøvelse (se herom sag C-784/18 P). De omfattede retsakter skal dog fortsat have ”juridisk bindende og ekstern virkning”, hvormed dommen i sag T-9/19 kan få stor betydning. Det foreslås videre, at en forvaltningsakt ikke længere skal være vedtaget ”i henhold til miljølovgivningen”, men at alle forvaltningsakter, som indeholder bestemmelser, der som følge af deres indvirkning kan være i strid med EU's miljølovgivning, omfattes. Begrundelsen for forslaget er, at denne afgrænsning stemmer bedre overens med Århuskonventionens art. 9(3). Kommissionens forslag kan findes her: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020PC0642.

Link til afgørelsen. (NB: Dommen er anket til Domstolen, se sag C-212/21 P.)