MRF 2021.264
EU-Domstolens dom af 6. oktober 2021, 1. afd., sag C-458/19 P, ClientEarth mod Kommissionen
Afvist annullation af Kommissionens afslag på intern prøvelse af godkendelsen af ftalatet DEHP efter Århusforordningen. Ved vurdering af DEHP efter REACH-forordningens art. 60, stk. 4, var Kommissionen alene forpligtet til at tage hensyn til den reproduktionstoksiske egenskab, der havde begrundet ftalatets optagelse på forordningens bilag XIV, uanset at Danmark i 2014 fremlagde en rapport, hvorefter DEHP også er særligt problematisk pga. hormonforstyrrende egenskaber.
I 2011 blev ftalatet DEHP, der anvendes til blødgøring af PVC-plast, optaget i bilag XIV til REACH-forordningen (1907/2006) pga. stoffets reproduktionstoksiske egenskaber. Det indebærer, at DEHP kun må anvendes efter forudgående godkendelse fra Kommissionen efter reglerne i REACH-forordningens art. 60-64, som bl.a. kræver, at der udarbejdes en kemikaliesikkerhedsrapport og en analyse af alternativer. Efter art. 60, stk. 4, kan et stof i visse tilfælde kun godkendes, hvis Kommissionens vurderer, at de socioøkonomiske fordele opvejer de risici for menneskers sundhed eller miljøet, der følger af anvendelsen af stoffet, og hvis der ikke findes passende alternative stoffer eller teknologier, hvilket bl.a. skal afgøres på grundlag af udtalelser fra Det Europæiske Kemikalieagenturs (ECHA) fagudvalg. I 2013 indgav tre affaldsgenanvendelsesvirksomheder en ansøgning om godkendelse til at anvende DEHP i PVC-plast til to nærmere bestemte formål. Efter en længere udredningsproces traf Kommissionen den 16. juni 2016 afgørelse om at godkende den ansøgte brug af DEHP for en 4-årig periode på visse nærmere betingelser. I august 2016 anmodede ClientEarth Kommissionen om at foretage en intern prøvelse af godkendelsen af DEHP i henhold til art. 10 i forordning 1367/2006 (Århusforordningen). Efter denne bestemmelse kan enhver NGO, der har til formål at fremme miljøbeskyttelsen og opfylder visse andre krav, anmode en EU-institution om intern prøvelse af en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen. Den 7. december 2016 afslog Kommissionen ClientEarths anmodning om intern prøvelse af afgørelsen med henvisning til, at Kommissionen ikke havde begået fejl i forbindelse med godkendelsen af DEHP. ClientEarth anlagde herefter annullationssøgsmål mod Kommissionen med påstand om, at både afslaget på intern prøvelse og selve godkendelsen af DEHP skulle annulleres (sag T-108/17). Kommissionen påstod frifindelse, og ECHA intervenerede til støtte for Kommissionen. Til støtte for, at Kommissionens afslag på intern prøvelse af godkendelsen af DEHP var ugyldigt, gjorde ClientEarth gældende, at Kommissionen ikke havde foretaget en korrekt vurdering af, om ansøgningen om godkendelse opfyldte kravene i REACH-forordningens art. 62, at Kommissionens risikovurdering og vurdering af alternativer efter REACH-forordningens art. 60, stk. 4 og 5, var mangelfulde, samt at Kommissionen havde tilsidesat forsigtighedsprincippet. ClientEarth henviste bl.a. til, at Danmark i 2014 havde fremlagt en rapport, hvorefter DEHP også var særligt problematisk pga. hormonforstyrrende egenskaber, hvilket førte til, at ECHA i december 2014 ajourførte den eksisterende registrering af DEHP (se hertil sag C-419/17 P, trykt i KFE 2019.339), uden at Kommissionen dog fastsatte godkendelseskrav pga. disse hormonforstyrrende egenskaber.
Retten indledte med at afvise ClientEarths påstand om annullation af selve godkendelsesafgørelsen for DEHP, idet Retten fandt, at det ikke var godkendelsesafgørelsen, men derimod afslaget på intern prøvelse, som forelå til prøvelse i sagen, da Retten ikke har kompetence til at påbyde Kommissionen at tilbagekalde godkendelsesafgørelsen, såfremt ClientEarth fik medhold i påstanden om annullation af afslaget på intern prøvelse (præmis 24-31). For så vidt angik den anden påstand om, at Kommissionens afslag på intern prøvelse af godkendelsen af DEHP var ugyldigt, forkastede Retten alle ClientEarths anbringender, og Kommissionen blev derfor frifundet. Af mere principielle betragtninger fra Retten må fremhæves, at Retten udtalte, at ClientEarth inden for rammerne af en sag om afslag på intern prøvelse efter Århusforordningens art. 10 ikke kunne anfægte mangler i de tre virksomheders ansøgning om godkendelse af DEHP, medmindre Kommissionen havde ”godtaget” disse mangler i afgørelsen om intern prøvelse (præmis 53-54). Retten fandt endvidere med henvisning til sag T-177/13 (jf. nu sag C-82/17 P, trykt i KFE 2019.472), at det kun er de anbringender og argumenter, som ClientEarth havde fremført i anmodningen til Kommissionen om intern prøvelse, der kan gøres gældende i annullationssøgsmålet vedrørende gyldigheden af afslaget på intern prøvelse (præmis 55). Retten kunne ikke tilslutte sig ClientEarths centrale anbringende om, at Kommissionens risikovurdering af DEHP efter REACH-forordningens art. 60, stk. 4, var mangelfuld, uanset at Kommissionen alene havde taget DEHP’s reproduktionstoksiske egenskaber i betragtning og ikke de hormonforstyrrende egenskaber, som var dokumenteret med den danske rapport fra 2014. Retten fandt således, at de risici, der skal indgå i vurderingen efter art. 60, stk. 4, alene er de risici, der har begrundet, at det pågældende stof er optaget på bilag XIV til REACH-forordningen, uanset om anvendelsen af stoffet måtte indebære andre registrerede risici (præmis 216-224 og 289). ClientEarth ankede dommen til Domstolen, der bl.a. tiltrådte, at søgsmålet alene angik om Kommissionen havde begået fejl i forbindelse med afslaget på intern prøvelse af godkendelsen af DEHP. Den del af ClientEarths anbringender, der omhandlede den underliggende godkendelsesafgørelse, herunder om ansøgningen var mangelfuld, faldt uden for rammerne af sagen (præmis 49-50). For så vidt angik den bevisbyrde, som ClientEarth var blevet pålagt, gentog Domstolen med henvisning til sag C-82/17 P (KFE 2019.472), at en NGO, der anmoder om intern prøvelse, ”skal angive de væsentlige faktiske omstændigheder eller retlige argumenter, som kan rejse rimelig, dvs. væsentlig, tvivl om EU-institutionernes eller -organets vurdering i den omhandlede retsakt” (præmis 60). Endvidere tiltrådte Domstolen, at den risikovurdering, som Kommissionen skal foretage efter REACH-forordningens art. 60, stk. 4, udelukkende skal baseres på de oplysninger om stoffets egenskaber, der fremgår af bilag XIV til forordningen (præmis 126-127). Derudover tilsluttede Domstolen sig Rettens opfattelse, hvorefter REACH-forordningens art. 60, stk. 4, i sig selv er udtryk for en hensyntagen til forsigtighedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Kommissionens godkendelse af DEHP kunne derfor ikke anfægtes som værende i strid med forsigtighedsprincippet, idet selve gyldigheden af art. 60, stk. 4, i så fald skulle anfægtes, hvilket ClientEarth ikke havde gjort (præmis 137-140). Da ClientEarths øvrige appelanbringender ligeledes blev afvist, blev anken forkastet i sin helhed.
Kommentar: Med dommen i sag C-458/19 P har EU-Domstolen for kun anden gang foretaget en egentlig (materiel) prøvelse af en afgørelse om intern prøvelse efter Århusforordningens art. 10, idet alle tidligere sager om forordningen – udover sag C-82/17 P (KFE 2019.472) – har angået formelle spørgsmål om især afgrænsning af forordningens anvendelsesområde. Udover at tage stilling til flere konkrete og tekniske spørgsmål om forståelsen af REACH-forordningens art. 60-64 bekræfter Rettens og Domstolens domme i DEHP-sagen i det væsentlige den linje, der blev lagt af Domstolens i sag C-82/17 P med hensyn til forståelsen af Århusforordningens art. 10.
Dommen illustrerer den komplicerede prøvelsessituation, der opstår i annullationssøgsmål rettet mod EU-institutionernes afgørelser om intern prøvelse efter Århusforordningen. Domstolen fastslog på linje med sag C-82/17 P utvetydigt, at genstanden for et sådant søgsmål alene angår selve afgørelsen om intern prøvelse og ikke den oprindelige (underliggende) forvaltningsakt. I forlængelse heraf afviste Domstolen i sag C-458/19 P, at den hollandske forening (sagsøgeren) inden for rammerne af sagen kunne anfægte mangler i den ansøgning om godkendelse af DEHP, der blev indgivet til Kommissionen, medmindre Kommissionen havde ”godtaget” disse mangler i afgørelsen om intern prøvelse. Dommene i både sag C-82/17 P og sag C-458/19 P viser dog, at Domstolen under annullationssøgsmålet i en vis udstrækning foretager en indirekte (nærmest refleksiv) prøvelse af de retlige og faktiske vurderinger, der lå til grund for den oprindelige forvaltningsakt, som var genstand for den interne prøvelse (i sag C-458/19 P godkendelsen af DEHP i henhold til reglerne i REACH-forordningens art. 60-64). Dette skyldes, at Kommissionen i et afslag på intern prøvelse nødvendigvis må fastholde (og forklare) de retlige og faktiske vurderinger, der anfægtes i anmodningen om intern prøvelse.
I forlængelse heraf må fremhæves to forhold, der blev berørt i sag C-458/19 P: For det første går Rettens dom på ét punkt videre end dommen i sag C-82/17 P. I sidstnævnte sag fastslog Domstolen, at et annullationssøgsmål mod en afgørelse om intern prøvelse ikke kan bygge på nye anbringender eller beviser, der ikke fremgår af anmodningen om intern prøvelse, da begrundelseskravet i Århusforordningens art. 10, stk. 1, i modsat fald fratages sin effektive virkning. I sag C-458/19 P udvidede Retten imidlertid denne prøvelsesbegrænsning til – udover anbringender og beviser – også at omfatte de ”argumenter”, der ligger til grund for anbringenderne fremført i anmodningen om intern prøvelse (Rettens dom, præmis 55). Generaladvokat Kokott var i sit forslag til afgørelse skeptisk over for en sådan udvidelse af prøvelsesbegrænsningen (punkt 94-96), men Domstolen fik ikke anledning til at forholde sig hertil, da det pågældende anbringende blev forkastet som uvirksomt (Domstolens dom, præmis 51).
For det andet afklarede Domstolen i sag C-458/19 P, hvilke risici der skal indgå i Kommissionens risikovurdering i henhold til REACH-forordningens art. 60, stk. 4, ved godkendelse af stoffer optaget på forordningens bilag XIV. ClientEarth havde gjort det til et kardinalpunkt for sagen, at Kommissionen ved godkendelsen af DEHP havde begået en fejl ved kun at se på stoffets reproduktionstoksiske egenskaber og derved ignorerede DEHP’s hormonforstyrrende egenskaber. Mens generaladvokat Kokott tilsluttede sig ClientEarths anbringende og foreslog Domstolen at annullere Kommissionens afslag på intern prøvelse (forslag til afgørelse, punkt 47-69), var Domstolen enig med Retten i, at risikovurderingen udelukkende skal baseres på de oplysninger om stoffets egenskaber, der er nævnt i bilag XIV til forordningen.
Se også MRF 2021.272, hvor Retten fandt, at Kommissionens afgørelse om ikke at indlede traktatbrudsprocedure ikke var en afgørelse omfattet af Århusforordningens art. 10, eftersom Kommissionen handlede i sin egenskab som administrativ prøvelsesinstans, jf. art. 2, stk. 2. Som nævnt i kommentaren til denne dom er der med forordning 2021/1767 foretaget en række ændringer i Århusforordningens anvendelsesområde og fremgangsmåden for intern prøvelse.