MRF 2022.11
EU-Domstolens dom af 24. februar 2022, 3. afd., sag C-463/20, Namur-Est Environnement
Tilladelse til at fravige beskyttelsen af bilag IV-arter efter habitatdirektivets art. 16 kan for VVM-pligtige projekter meddeles uden forudgående offentlig høring, hvis høring af offentligheden om denne tilladelse i stedet effektivt er sikret ved den offentlige høring af den samlede miljøvurdering af projektet, og den kompetente myndighed har mulighed for at stille strengere krav til beskyttelsen af bilag IV-arter i forbindelse med den endelige VVM-tilladelse.
Baggrunden for sagen var, at mineselskabet Sagrex i 2008 ansøgte den kompetente myndighed i Vallonien om tilladelse til genoptagelse af driften i et stenbrud i et område på 50 ha. Da stenbruddet grænsede op til et Natura 2000-område og til to andre lokaliteter, som var levested for bilag IV-arter, blev ansøgningen forelagt naturbeskyttelsesmyndigheden i Vallonien, som i 2010 afgav en negativ udtalelse med henvisning til projektets negative påvirkning af EU-beskyttet natur. I 2016 indsendte mineselskabet en ansøgning til naturbeskyttelsesmyndigheden i Vallonien om at få tilladelse. På denne baggrund meddelte naturbeskyttelsesmyndigheden i Vallonien i december 2016 tilladelse efter den vallonske gennemførelse af undtagelsen i habitatdirektivets art. 16 til at gennemføre projektet på vilkår om vedtagelsen af en række afhjælpende foranstaltninger, idet myndigheden fandt, at der var sikkerhed for, at projektet ikke kunne medføre skade på det tilgrænsende Natura 2000-område eller på bilag IV-arterne (undtagelsesafgørelsen). Efter en forudgående VVM-procedure af det samlede projekt meddelte det vallonske miljøministerium i september 2017 afslag på projektet, hvilket efter sagsanlæg fra mineselskabet blev tiltrådt af den Conseil d’État (den øverste forvaltningsdomstol). Parallelt hermed havde den belgiske miljøorganisation Namur-Est Environnement anlagt sag ved Conseil d’État om at ophæve afgørelsen om at bruge undtagelsen i habitatdirektivets art. 16, da der ikke forud for afgørelsens meddelelse var gennemført den procedure med miljøvurdering og offentlig høring, som kræves efter VVM-direktivet. Dette gav anledning til to præjudicielle spørgsmål til EU-Domstolen. Det ene var, om en tilladelse til at bruge undtagelsesreglen i habitatdirektivets art. 16 er omfattet af VVM-direktivets regler, når den myndighed, der meddeler tilladelse til VVM-projektet, ikke er den samme myndighed, som meddeler tilladelse til at bruge undtagelsesbestemmelsen i art. 16 til at forringe beskyttede arters levesteder, hvor tilladelsen efter art. 16 er en nødvendig, men ikke tilstrækkelig betingelse for at tillade projektet. Det andet var, om det er er tilstrækkeligt, at den offentlige høring af tilladelsen til at bruge undtagelsesbestemmelsen gennemføres, efter at denne tilladelse er meddelt, men forud for den endelige tilladelse efter VVM-direktivet. EU-Domstolen tog udgangspunkt i, at en tilladelse efter VVM-direktivets art. 1, stk. 2, litra c, giver bygherren en ret til at gennemføre projektet. Som følge heraf skal VVM-tilladelsen indeholde en stillingtagen til alle væsentlige miljøvirkninger, hvilket også omfatter påvirkningen af bilag IV-arter, som kræver tilladelse efter undtagelsen i habitatdirektivets art. 16, da VVM-tilladelsen udgør slutpunktet for beslutningsproceduren, der kræver en forudgående offentlig høring (præmis 53-55). VVM-direktivet hindrer ikke, at et projekt kræver tilladelse fra flere myndigheder, men hvis dette er tilfældet, skal disse tilladelser fra andre myndigheder være meddelt, inden den kompetente VVM-myndighed meddeler VVM-tilladelsen (præmis 59). Dette forudsætter dog, at den kompetente VVM-myndighed på baggrund af miljøvurderingen og den offentlige høring har mulighed for at stille strengere krav. Derimod stiller VVM-direktivet ikke krav om, at der skal ske en særskilt høring af offentligheden forud for tilladelse efter habitatdirektivets art. 16, når den offentlige høring er sikret effektivt inden meddelelsen af VVM-tilladelsen.
Kommentar: Dommen har betydelig praktisk interesse for danske myndigheder og vedrører en velkendt problemstilling ved mange projekter omfattet af VVM-direktivet, hvor det af hensyn til påvirkningen af bilag IV-arter som bl.a. stor vandsalamander og flagermus og deres levesteder er nødvendigt at gøre brug af undtagelsen i habitatdirektivets art. 16. Hvor det er nødvendigt at etablere erstatningsbiotoper for bilag IV-arters levesteder, er det således nødvendigt at meddele tilladelse efter habitatbekendtgørelsens § 11 før den offentlige høring, så dette vilkår indgår i den offentlige høring og eventuelt kan skærpes i VVM-tilladelsen. I tilfælde, hvor VVM-myndigheden og myndigheden efter habitatbekendtgørelsen, er den samme, kan dette løses forholdsvis smidigt. Men dommens retsvirkninger begrænser sig ikke til dette. I ganske mange tilfælde vil projekter omfattet af VVM-direktivet kræve, at der indfanges bilag IV-arter med henblik på efterfølgende genudsættelse. En sådan indfangning af bilag IV-arter kræver efter artsfredningsbekendtgørelsen (og habitatdirektivets art. 12 og 16), at der indhentes tilladelse fra Miljøstyrelsen. I disse sager har dommen i sag C-463/20 den betydning, at tilladelsen fra Miljøstyrelsen skal være indhentet forud for den offentlige høring af miljøvurderingen, så Miljøstyrelsens tilladelse med de i tilladelsen anførte vilkår kan indgå i den offentlige høring. Konsekvensen af dommen er endvidere, at den kompetente VVM-myndighed efter de danske regler i VVM-tilladelsen skal have adgang til at gøre VVM-tilladelsen betinget af, at der stilles yderligere vilkår for indfangning af bilag IV-arter, således at VVM-tilladelsen kun er endelig i den forstand, at Miljøstyrelsen herefter skal vedtage supplerende vilkår for indfangning af bilag IV-arter. Som kompetencefordelingen er fastlagt efter de gældende regler, kan dette give anledning til en del administrativt besvær, hvilket vil kunne løses, hvis kompetencen efter artsfredningsbekendtgørelsen i stedet overgives til den myndighed, der ellers træffer afgørelse i sagen. Men foreløbigt er det artsfredningsbekendtgørelsens kompetencefordeling, der gælder. Se tillige kommentaren i MRF 2021.172 Pkn, MRF 2021.195 Mfk og MRF 2021.342 Mfk, der alle angik udbygningen af Vejlands Kvarter på Amager Fælled.