MRF 2021.366
Planklagenævnets afgørelse af 14. december 2021, j.nr. 21/03709, 21/03705, 21/03706 og 21/03708
Ikke medhold i klage over kommuneplantillæg og lokalplan for byudviklingsprojekt på Amager Fælled, da det på baggrund af bygherrens supplerende undersøgelser, mens klagesagen verserede, fandtes godtgjort, at projektet ikke ville beskadige områdets økologiske funktionalitet som yngle- eller rasteområde for bilag IV-arten stor vandsalamander. Dissens.
Københavns Kommune vedtog i februar 2021 endeligt kommuneplantillæg nr. 4 til kommuneplan 2019 og lokalplan nr. 599, Vejlands Kvarter, med tilhørende miljørapport. Planerne muliggjorde etablering af en bydel med boliger, folkeskole, idrætshal og daginstitutioner på i alt 219.000 etagemeter, og der ville bygges i op til seks etager med en maksimal bygningshøjde på op til 24 meter. Planområdet bestod af et stort lysåbent areal, der i den nordøstlige del var bevokset med krat. Området lå ca. 1 km nord for Natura 2000-område nr. 143, ’Vestamager og havet syd for’. Planerne var vedtaget på baggrund af en miljørapport, hvoraf fremgik, at der var registreret forekomst af bilag IV-arten stor vandsalamander i projektområdet, der bl.a. var fundet rastende i det nordøstlige krat. Miljørapporten konkluderede, at det ikke kunne udelukkes, at inddragelse af krattet i planområdet kunne forringe dets økologiske funktionalitet, men at denne kunne opretholdes ved gennemførelse af de planlagte afværgeforanstaltninger i form af bl.a. et stendige. Miljørapporten indeholdt endvidere en væsentlighedsvurdering i forhold til Natura 2000-området, der bl.a. konkluderede, at projektet ikke indebar risiko for væsentlig påvirkning af arterne på udpegningsgrundlaget for Natura 2000-området. Der var i den forbindelse indsat en oversigt over udpegningsgrundlaget for perioden 2016-2021. Afgørelsen blev påklaget af Danmarks Naturfredningsforening og foreningen Amager Fælleds Venner, der bl.a. anførte, at der ikke var foretaget en tilstrækkelig vurdering af projektets negative påvirkning af stor vandsalamander, og at Amager Fælled var velegnet som levested for en række fuglearter på udpegningsgrundlaget, der ikke var medtaget i miljørapporten. Planklagenævnet tillagde i juli 2021 klagerne opsættende virkning (MRF 2021.172 Pkn). Bygherren fik på denne baggrund foretaget yderligere vurderinger bl.a. af kratområdets kvalitet og behovet for afværgeforanstaltninger. Bygherren indsendte de supplerende oplysninger til Planklagenævnet, herunder et notat fra konsulentfirmaet MOE, der bl.a. byggede på en supplerende besigtigelse af området i august 2021. Heraf fremgik bl.a., at opretholdelse af den økologiske funktionalitet indebar, at delområder af høj kvalitet svarende til kvas- og grenbunker skulle erstattes med afværgeforanstaltninger af høj kvalitet i et arealmæssigt forhold på 1:1, mens delområder af moderat kvalitet skulle erstattes 100:1, og delområder af ubetydelig kvalitet kunne nedlægges uden påvirkning. Notatet konkluderede, at 80 % af krattet havde ubetydelig/ringe kvalitet, og at omfanget af afværgeforanstaltningerne, herunder etableringen af i alt 225 m2 rasteplads af høj kvalitet, derfor var tilstrækkelige i forbindelse med inddragelse af i krattet. Klagerne gjorde heroverfor gældende, at nævnet ikke kunne inddrage de supplerende oplysninger i klagesagen, idet oplysningerne allerede burde have foreligget for kommunen i forbindelse med vedtagelsen af planerne. Planklagenævnet fandt, at kommunen ved planernes vedtagelse ikke havde haft et tilstrækkeligt grundlag for at foretage en vurdering af planernes påvirkning af stor vandsalamander, da de forudgående undersøgelser ikke indeholdt tilstrækkelige beskrivelser af forekomsten og kvaliteten af rasteområder i krattet og betydningen af disse for den økologiske funktionalitet for arten. Derudover fandt nævnet, at undersøgelsestidspunktet i 2020 kunne have medført en vis usikkerhed i forhold til kommunens vurdering, idet undersøgelsesperioden lå henholdsvis forholdsvis tidligt og sent i den periode, hvor stor vandsalamander er aktiv. Nævnets flertal (8 mod 3) fandt imidlertid, at der på baggrund af de efterfølgende undersøgelser samlet set var tilvejebragt tilstrækkelige oplysninger vedrørende krattets funktion og kvalitet. På den baggrund fandt flertallet, at de planlagte afværgeforanstaltninger var tilstrækkelige til at sikre, at den økologiske funktionalitet af det samlede yngle- og rasteområde for stor vandsalamander kunne opretholdes, på trods af at dele af krattet skulle nedlægges. Flertallet lagde herved vægt på, at der var etableret nye rastesteder i form af et stendige og kvasbunker, og at stendiger er en velafprøvet og anerkendt metode, der anvendes i flere lande som afværgetiltag. Henset til at afværgeforanstaltningerne var etableret og vurderedes at fungere efter hensigten, fandt flertallet ikke, at det forhold, at der ikke i lokalplanen var fastsat konkrete bestemmelser om afværgeforanstaltningerne eller præcise vilkår i VVM-tilladelsen for projektet, udgjorde en konkret væsentlig mangel. Flertallet fandt på denne baggrund, at miljørapporten, redegørelsen til lokalplanen samt de undersøgelser, der var udarbejdet henholdsvis inden og efter vedtagelsen af planerne, samlet set udgjorde et tilstrækkeligt grundlag for at foretage en vurdering af planernes påvirkning af stor vandsalamander. Flertallet bemærkede i den forbindelse, at nævnet ikke var afskåret fra at inddrage nye de oplysninger i sagen, selv om disse var tilvejebragt, efter afgørelsen var truffet, og henviste til de almindelige forvaltningsretlige principper om inddragelse af nye forhold i klagesager. I forhold til vurderingen af projektets påvirkning af Natura 2000-området konstaterede det samlede nævn, at den oprindelige væsentlighedsvurdering ikke omfattede de arter, der var tilføjet ved revisionen af udpegningsgrundlaget i 2019, men at kommunen i forbindelse med behandlingen af klagesagen havde fået udarbejdet en supplerende væsentlighedsvurdering, hvori disse arter indgik. På baggrund af den oprindelige og supplerende væsentlighedsvurdering fandt nævnet, at kommunen i tilstrækkeligt omfang havde sikret sig, at projektet ikke ville påvirke Natura 2000-området væsentligt. Nævnet bemærkede, at det fremgik af den oprindelige væsentlighedsvurdering, at fuglearterne ikke fandtes i projektområdet, hvilket i øvrigt ikke var vurderet som egnet levested for arterne, og at den supplerende væsentlighedsvurdering indeholdt en tilsvarende vurdering for hver af de yderligere arter på det reviderede udpegningsgrundlag. Nævnet bemærkede igen, at nævnet ikke var afskåret fra at inddrage de nye oplysninger i sagen. For så vidt angik selve miljøvurderingen konstaterede nævnet, at kommunen havde udarbejdet en miljørapport med henvisning til miljøvurderingslovens § 12 med henblik på at vurdere miljøpåvirkning af den fremtidige arealanvendelse, som planerne muliggjorde. Nævnet fandt ligeledes, at miljørapporten opfyldte miljøvurderingslovens krav til beskrivelse af alternativer, selv om der ikke var arbejdet med alternative planforslag, idet kommunen havde arbejdet med alternativer i form af flere projektforslag inden for rammerne af lokalplanforslaget. Da det var fastlagt ved lov, at kommunen skulle indskyde projektområdets areal i et byudviklingsselskab, og da det fremgik af forarbejderne til denne lov, at Udviklingsselskabet By & Havn I/S skulle forestå byudviklingen i projektområdet, fandt nævnet i øvrigt ikke, at det lå inden for kommunens retlige kompetence at foreslå eller udvælge alternative geografiske placeringer til projektområdet. Nævnet fandt endvidere, at kommunen havde foretaget en tilstrækkelig vurdering af spildevandsforholdene, da det var anført i miljørapporten, at området skulle spildevandskloakeres, ligesom kommunen havde forholdt sig til, at rensningsanlægget, som skulle aftage spildevand fra planområdet, havde kapacitetsmæssige udfordringer, hvorfor anlægget var planlagt udbygget. For så vidt angik for-offentlighedsproceduren fandt nævnets flertal (8 mod 3), at der ikke var krav om forudgående indkaldelse af idéer og forslag, jf. planlovens § 23 c, stk. 1, da der alene var tale om mindre ændringer i kommuneplanens rammedel. Flertallet henviste i den forbindelse til, at der ikke med kommuneplantillægget skete en egentlig ændring af arealanvendelsen, idet kommuneplanen i forvejen udlagde en ramme til serviceerhverv og detailhandel. Det måtte efter flertallets opfattelse naturligt forudsættes, at der i et større boligområde på i alt 219.000 m2 kunne etableres detailbutikker og serviceerhverv i et vist omfang, og i forhold til rammeområdets samlede areal var der alene tale om et mindre areal. Planklagenævnet kunne herefter ikke give medhold i klagen over plangrundlaget.
Kommentar: Afgørelsen følger i det væsentlige Miljø- og Fødevareklagenævnets begrundelse for at stadfæste VVM-tilladelsen i afgørelse af samme dag (MRF 2021.342 Mfk), uden at det ses tillagt selvstændig betydning i Planklagenævnets afgørelse, at det er kommunen, der har ansvaret for miljøvurdering af forslag til planer, mens det er bygherren, der har ansvaret for miljøvurdering af projektet. Dette kommer direkte til udtryk i flertallets centrale begrundelse, hvor det anføres, at flertallet finder, ”at miljørapporten, redegørelsen til lokalplanen samt de undersøgelser der er udarbejdet henholdsvis inden og efter vedtagelsen af planerne, samlet set udgør tilstrækkeligt grundlag for at foretage en vurdering af planernes påvirkning på stor vandsalamander. Flertallet bemærker i den forbindelse, at nævnet ikke er afskåret fra at inddrage nye oplysninger i sagen, som tilvejebringes efter afgørelsen er truffet, jf. de almindelige forvaltningsretlige principper om inddragelse af nye forhold i klagesager”. Hertil må bemærkes, at Planklagenævnet synes at følge en anden praksis i klagesager, hvor Planklagenævnet har fundet, at begrundelsen og visualiseringen af en kystnær placering af et byggeri i en lokalplan er mangelfuld. I disse sager er praksis, at lokalplanen ophæves og hjemvises, hvis manglen anses for konkret væsentlig, uden at det ses at være muligt for kommunen at udbedre manglen under klagesagens behandling, jf. f.eks. MRF 2021.357 Pkn om et naturcenter i Mols Bjerge. Det må i den forbindelse erindres, at det EU-retlige ækvivalensprincip kræver, at de processuelle regler for behandlingen af klagesager om EU-beskyttede rettigheder ikke er mindre gunstige for borgerne end dem, der regulerer tilsvarende situationer på grundlag af intern dansk ret.
I sidste halvdel af 2021 har Planklagenævnet imidlertid i flere tilfælde anført, at hvis der under klagesagen fremkommer nye oplysninger fra en bygherre om planers påvirkning af bilag IV-arter og Natura 2000-områder, kan disse nye oplysninger og vurderinger, der ikke forelå under den offentlige høring, indgå i Planklagenævnets vurdering af, om plangrundlaget skal ophæves og hjemvises, hvor bl.a. kan nævnes MRF 2021.239 Pkn og MRF 2021.362 Pkn. For en uddybende beskrivelse af sagsforløbet henvises til Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse i MRF 2021.342 Mfk (med kommentar), der er indbragt for domstolene.