MRF 2025.1
EU-Domstolens dom af 21. januar 2025, Store Afdeling, sag C-188/23, Conti 11. Container Schiffahrt II
Skib, der efter brand på åbent hav, var anløbet sikker havn, hvor en del af affaldet fra branden var fjernet, og hvor det resterende affald var smeltet delvist sammen med skibet, var omfattet af krav om anmeldelse og forudgående samtykke i affaldstransportforordningen (1013/2006), før skibet kunne sejle videre til rumænsk havn med henblik på ophugning og nyttiggørelse af affaldet, hvilket var i overensstemmelse med Baselkonventionen om grænseoverskridende overførsel af affald.
Under sejllads mellem USA og Antwerpen opstod der i juli 2012 brand på containerskibet Flaminia (under tysk flag), der transporterede 4.808 containere, hvoraf 151 var klassificeret som farligt gods. Efter branden var slukket, fik rederiet tilladelse til at bugsere skibet ind i tysk farvand, hvorefter skibet den 9. september 2012 blev bugseret til Wilhelmshaven i Nordtyskland. I november 2012 meddelte de tyske myndigheder rederiet, at skibet som sådant og ”det slukningsvand, der fandtes om bord, samt slam og metalskrot” skulle klassificeres som affald, og at en anmeldelsesprocedure efter forordning 1013/2006 om overførsel af affald (affaldstransportforordningen) var påkrævet, hvis skibet skulle sejle videre til rumænsk havn. Rederiet protesterede, hvorefter de tyske myndigheder i december 2012 påbød rederiet at anmelde overførsel af affald, da der på skibet var metalskrot, slukningsvand og lastrester, ligesom rederiet fik forbud mod, at skibet sejlede videre, før anmeldelsesproceduren var afsluttet. I december 2012 var den intakte last losset, og skibet var sødygtigt. Rederiet efterkom påbuddet om anmeldelse for at undgå forsinkelse, da skibet skulle sejles til Rumænien. Slukningsvandet blev efter anmeldelse overført til Odense Havn. De tyske myndigheder ville imidlertid ikke lade skibet forlade havnen, før der var losset 30 containere med affald. Rederiet anlagde herefter sag mod de tyske myndigheder med påstand om, at påbuddet om anmeldelse af overførsel var ugyldigt, og at de tyske myndigheder skulle erstatte rederiet for det tab, som forsinkelsen påførte rederiet. Rederiet henviste til, at efter affaldstransportforordningens art. 1(3)(b) omfatter forordningen ikke ”overførsel af affald opstået om bord på køretøjer, tog, flyvemaskiner og skibe, indtil dette affald losses med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse”. Dette gav anledning til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen om fortolkningen af forordningen (sag C-689/17). Under sagen anmodede de tyske myndigheder EU-Domstolen om at tage stilling til, om affaldstransportforordningen er forenelig med Baselkonventionens art. 1(4), hvorefter undtagelsen for anmeldelsespligt for affald er begrænset til affald hidrørende fra normal skibsfart, hvilket EU-Domstolen afviste at besvare, da spørgsmålet ikke var rejst af den tyske domstol. Herefter lagde EU-Domstolen i dommen fra maj 2019 i sag C-689/17 til grund, at undtagelsen i forordningens art. 1(3)(b) skal fortolkes indskrænkende, så undtagelsen kun gælder for affald, der er opstået ombord på et skib, uafhængigt af omstændighederne, men således at undtagelsen kun gælder indtil det tidspunkt, hvor affaldet forlader skibet med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse (pr. 43). EU-Domstolen henviste til, at de miljøhensyn, der begrunder anmeldelsespligten, vil gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt, hvis der kræves anmeldelse og samtykke for affald opstået ved havari, hvilket kunne forsinke skibets indsejling til sikker havn og forøge risikoen for forurening af havet (pr. 48 f.). EU-Domstolen fastslog herefter, at art. 1(3)(b) skal fortolkes på den måde, at affald i form af metalskrot og slukningsvand og lastrester opstået på et skib ved havari ikke er omfattet af affaldstransportforordningen, før affaldet losses fra skibet. På baggrund af denne dom fra EU-Domstolens dom gav den tyske domstol rederiet delvist medhold i erstatningspåstanden. De tyske myndigheder appellerede dommen til den regionale appeldomstol, der ønskede EU-Domstolens svar på, om det er foreneligt med Baselkonventionens art. 1(4), at farligt affald fra skibshavari er undtaget fra anmeldelsespligten ved overførsel af farligt affald, idet konventionens art. 1(4) alene undtager ”affald hidrørende fra normal skibsfart, hvis udledning er omfattet af andre internationale aftaler”. EU-Domstolen lagde i den nye sag (C-188/23) til grund, at EU er part til Baselkonventionen, og at de internationale traktater, som EU har ratificeret, har forrang i forhold til det afledte EU-ret, som i videst muligt omfang skal fortolkes i overensstemmelse med disse aftaler (pr. 45). Konventionen er i EU gennemført ved affaldstransportforordningen, der bl.a. gennemfører konventionens procedure med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke ved enhver transport af affald, der er omfattet af konventionen. Af konventionens art. 1(4) fremgår dog, at konventionen ikke finder anvendelse på affald, der hidrører fra normal skibsfart, hvis udledning er omfattet af internationale aftaler. Herefter lagde EU-Domstolen til grund, at det i den tidligere dom i sag C-689/17 var fastslået, at undtagelsen i affaldstransportforordningens art. 1(3)(b) kun gælder, indtil affaldet losses med henblik på nyttiggørelse eller bortskaffelse, hvilket er begrundet med, at affald, der pludselig og uforudsigelig er opstået om bord på et skib som følge af dets havari på åbent hav, i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt for skibets kaptajn rettidigt at få kendskab til de informationer, der er nødvendige for at overholde reglerne om forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke (pr. 55). Spørgsmålet var imidlertid, om undtagelsen i art. 1(3)(b) også gælder for skibet og det resterende affald på skibet, når en del af affald fra haveriet er losset i sikker havn. EU-Domstolen fandt, at dette måtte besvares benægtende, da undtagelsen skal fortolkes indskrænkende i lyset af ønsket om at sikre optimal kontrol og internationalt samarbejde om det affald, der er bestemt til nyttiggørelse, fordi den ansvarlige for skibet under disse omstændighederne er i stand til at anvende proceduren med forudgående anmeldelse og samtykke inden overførelse af affaldet, hvor den ansvarlige for skibet skal vælge en overførsel af det på dette skib forblevne affald, der bedst muligt opfylder kravene om beskyttelse af miljøet og menneskers sundhed (pr. 65-70). Dette gælder især, når affald som følge af brand er sammensmeltet med skibet, så proceduren med forudgående og anmeldelse også gælder selve skibet for at sikre en sikker og miljømæssig forsvarlig ophugning af skibet (pr. 71-78). På denne baggrund konkluderede EU-Domstolen, at undtagelsen i forordningens art. 1(3)(b) ikke gælder for affald, der er forblevet om bord på skibet, samt for selve skibet efter, at affald er blevet losset i sikker havn, og at denne fortolkning er i overensstemmelse med Baselkonventionen art. 1(4).
Kommentar: Som det fremgår, var spørgsmålene i denne sag tidligere i sag C-689/17, Conti 11. Container Schiffahrt I, forelagt EU-Domstolen præjudicielt. Store Afdelings dom i den seneste sag må i hvert fald indirekte anses for en ændring i forhold til den tidligere dom. Det centrale spørgsmål i sagen var, om et skib, der har været udsat for brand eller andet havari på åbent hav, vil kunne sejle videre til ny havn i en anden stat med henblik på ophugning, når skibet er blevet tømt for det affald, der umiddelbart kan adskilles, og skibet er gjort tilstrækkelig sødygtigt, eller om skibet som følge af haveriet i sig selv skal anses for affald og dermed omfattet af reglerne om anmeldelse og samtykke i affaldstransportforordningen. Mens EU-Domstolens første dom måtte forstås sådan, at det reparerede havarerede skib ikke var affald omfattet af affaldsforordningen, når skibet efter reparation kunne sejle videre, må den seneste dom forstås på den måde, at skibet med dets affald samlet skal anses for farligt affald og dermed omfattet af kravene i affaldstransportforordningen om forudgående anmeldelse og samtykke fra afsender- og modtagerstat, før skibet kan sejle videre. I den foreliggende sag betyder dette, at skibet ikke kan sejle videre til rumænsk havn med henblik på ophugning og nyttiggørelse af affaldet, medmindre der meddeles samtykke fra de tyske myndigheder som afsenderstat og de rumænske myndigheder som modtagerstat, hvor de tyske myndigheder har mulighed for at gøre indsigelse efter forordningens art. 11(1)(b), hvis det kan godtgøres, at nyttiggørelsen ved ophugning af skibet i Rumænien ikke opfylder de krav, som stilles efter tysk ret, hvilket synes at være den egentlige baggrund for sagen.
Mens overførsel af farligt affald er omfattet af Baselkonventionen fra 1989, som EU-ratificerede med afgørelse 93/98 og gennemførte først med forordning 259/93 om overførsel af affald, som siden er blevet erstattet af forordning 1013/2006 og senest af forordning 2024/1157 om overførsel af affald, er ophugning af skibe omfattet af den såkaldte Hongkong-konvention om ophugning af skibe indgået under International Maritime Organization (IMO), som EU ligeledes har tiltrådt og gennemført ved forordning 1257/2013 om ophugning af skibe som senest ændret ved den nye affaldstransportforordning (2024/1157). Den centrale hensigt med de mange regler har været, at håndtering af farligt affald sker miljømæssigt og sundhedsmæssigt forsvarligt, hvor der fra EU har været et ønske om, at der ikke kan eksporteres farligt affald til stater, der ikke er medlem af OECD, også selv om det drejer sig om nyttiggørelse af affaldet, men hidtil har det ikke været muligt at opnå tilstrækkelig tilslutning til et sådant forbud mod overførsel af farligt affald til nyttiggørelse under de globale konventioner. I forhold til den konkrete sag er dette dog ikke af betydning, da der var tale om overførsel til nyttiggørelse mellem to EU-medlemsstater, hvor det i anmeldelsesreglerne i affaldstransportforordningen, der gælder, da forordningen sondrer mellem overførsel af affald mellem medlemsstater henholdsvis overførsel til og fra tredjeland, og dette gælder både de tidligere forordninger og den seneste forordning 2024/1157. EU-Domstolens udvidende fortolkning af affaldsreglerne i relation til skibe er ikke ny, hvor der som et andet eksempel kan nævnes dommen i sag C-188/07 om en større olieforurening ved den franske kyst forvold af havari med olietanker, uanset at forholdet er reguleret i internationale konventioner, som det uddybende er belyst i Pagh: U 2008B.354 og Goldsmith: U 2009B.324.
Som en særlig variant af problemstillingen kan nævnes dommen i sag C-241/12, hvor et tankskib fra Shell skulle levere dieselolie til en modtager i Belgien, men hvor dieselolien var blevet forurenet i tanken, hvorefter køberen returnerede lasten som led i købers almindelige misligholdelsesbeføjelser, men hvor de hollandske myndigheder herefter rejste sag mod sælgeren og rederiet for ulovlig affaldsoverførsel, idet skibet returnerede til Holland. I dommen lagde EU-Domstolen til grund, at der ville være tale om ulovlig affaldsoverførsel, hvis det ikke var, fordi dieselolien kun kunne renses i Holland, jf. hertil Pagh: TfM 2019, s. 363, hvor tillige omtales en række andre EU-domme om overførsel af affald, samt mht. lidt ældre praksis Pagh: TfM 2012.80 og Pagh i Basse (red.), Miljøretten, bd. 3, 2. udg., 2006, s. 232 ff. EU-Domstolen har afsagt ganske mange domme om fortolkning af reglerne om overførsel af affald, hvor der blandt de seneste desuden kan nævnes sag C-21/19 (MRF 2020.13), hvor det blev præciseret, at overførsel af animalsk affald ikke er omfattet af affaldstransportforordningen, men af de særlige regler for risikoaffald i forordning 1069/2009, sag C-654/18 (MRF 2020.6), hvor EU-Domstolen fandt, at overførsel af blandet papiraffald indsamlet i Tyskland til nyttiggørelse i Holland var omfattet af forordningens krav om anmeldelse og samtykke, samt sag C-315/20 (MRF 2021.266), hvor det blev fastslået, at de italienske myndigheder kunne afslå tilladelse til udførsel af mekanisk behandlet blandet ikke-farligt husholdningsaffald til nyttiggørelse som brændsel til energi på cementfabrik i Slovenien.