MRF 2024.9
Rettens dom af 29. maj 2024, 2. udv. afd., de forenede sager T-200/22 og T-314/22, Polen mod Kommissionen
Kommissionens afgørelser om inddrivelse ved modregning af tvangsbøder, der var pålagt Polen i MRF 2021.197 til efterlevelse af opsættende virkning af traktatbrudssøgsmål anlagt af Tjekkiet vedr. polsk brunkulsmine (MRF 2021.196), var ikke ugyldige, uanset at Tjekkiet og Polen i februar 2022 indgik udenretligt forlig, hvorefter hovedsagen blev hævet.
I marts 2020 traf de polske myndigheder afgørelse om at tillade en forlængelse af driftsperioden for en eksisterende brunkulsmine i byen Turów nær grænsen til Tjekkiet og Tyskland indtil 2026. Da Tjekkiet mente, at den fortsatte minedrift kunne have grænseoverskridende miljøpåvirkninger, og at tilladelsen var meddelt i strid med bl.a. VVM-direktivet, anlagde Tjekkiet i februar 2021 traktatbrudssøgsmål mod Polen i medfør af TEUF art. 259. Tjekkiet anmodede samtidig EU-Domstolen om at pålægge Polen at indstille minedriften i Turów straks som en foreløbig forholdsregel i medfør af TEUF art. 279 (opsættende virkning). Ved kendelse af 21. maj 2021 (MRF 2021.196) gav EU-Domstolen Tjekkiet medhold i, at Polen straks skulle indstille minedriften, indtil der blev afsagt endelig dom i hovedsagen (sag C-121/21). Da minedriften ikke blev standset, anmodede Tjekkiet (støttet af Kommissionen) efterfølgende EU-Domstolen om at idømme Polen daglige tvangsbøder, indtil kendelsen om foreløbige forholdsregler blev efterlevet. Ved kendelse af 20. september 2021 (MRF 2021.197) pålagde EU-Domstolen Polen daglige tvangsbøder på 500.000 euro (ca. 3,7 mio. DKK) fra 20. september 2021, og indtil Polen efterkom kendelsen af 21. maj 2021. Efter at generaladvokaten den 3. februar 2022 fremsatte forslag til afgørelse i hovedsagen, indgik Tjekkiet og Polen samme dag aftale om mindelig løsning (forlig) af tvisten vedr. brunkulsminen, og den 4. februar 2022 meddelte parterne EU-Domstolen, at parterne frafaldt ethvert krav i sag C-121/21, hvorefter sagen blev slettet fra Domstolens register. Samme dag anmodede Polen om, at EU-Domstolen ophævede kendelsen af 20. september 2021 om pålæg af tvangsbøder, hvilket Domstolen afslog ved kendelse af 19. maj 2022, idet Domstolen bemærkede, at Polen fra 4. februar 2022 ikke længere havde været forpligtet til at indstille minedriften eller betale yderligere tvangsbøder, eftersom hovedsagen var afsluttet. Kommissionen var imidlertid af den opfattelse, at Polen uanset forliget fortsat var forpligtet til at betale de daglige tvangsbøder, der var påløbet fra Domstolens kendelse af 20. september 2021 til den 3. februar 2022, i alt 68,5 mio. euro (ca. 511 mio. DKK). Kommissionen traf derfor i februar, marts og maj 2022 afgørelser om, at tvangsbøderne skulle inddrives ved modregning i forskellige fordringer, som Polen havde over for EU, i medfør af reglerne i forordning 2018/1046. Polen anlagde herefter annullationssøgsmål mod Kommissionen med påstand om, at Kommissionens afgørelser om modregning skulle ophæves, og gjorde til støtte herfor bl.a. gældende, at en inddrivelse af tvangsbøderne efter sletningen af sag C-121/21 gik videre end formålet med de foreløbige forholdsregler, og at afgørelserne led af begrundelsesmangler. Kommissionen påstod frifindelse. Retten bemærkede indledningsvis, at pålæg af tvangsbøder som tillæg til foreløbige forholdsregler har til formål at sikre den effektive anvendelse af EU-retten, og at der ikke er tale om en sanktion, men et instrument af tvangsmæssig karakter (præmis 31-34). Retten fandt herefter, at Polens forpligtelse til at betale de tvangsbøder, der var påløbet, indtil hovedsagen blev hævet den 4. februar 2022, ikke var bortfaldet som følge af parternes forlig og sletningen af sag C-121/21 fra Domstolens register (præmis 42). Som begrundelse herfor henviste Retten navnlig til, at tvangsbøderne i den konkrete sag havde til formål at sikre overholdelsen af de foreløbige forholdsregler, der blev fastsat i kendelsen af 21. maj 2021, hvorfor bortfald af tvangsbøderne ved sagens afslutning reelt ville gøre tvangsbødeinstituttet indholdsløst, da Polen i givet fald bevidst kunne tilsidesætte forpligtelsen til at efterkomme de foreløbige forholdsregler (præmis 47-48). Retten kunne derfor ikke give Polen medhold i, at Kommissionens afgørelser om inddrivelse af de påløbne tvangsbøder ved modregning skulle ophæves, idet Retten bemærkede, at betingelserne i forordning 2018/1046 for modregning i øvrigt havde været opfyldt (præmis 50). Da afgørelserne heller ikke fandtes at lide af begrundelsesmangler, blev Kommissionen i det hele frifundet.
Kommentar: Dommen understreger den særegne karakter af EU’s retsorden, hvorefter medlemsstaterne retligt kan holdes til ansvar på en måde og i et omfang, der ikke kendes fra den øvrige folkeret, og hvor Kommissionen efter omstændighederne kan foretage slagkraftige indgreb over for medlemsstaterne, forudsat at der er den fornødne politiske opbakning hertil. Dommen tilføjer endvidere nye aspekter til den mellemstatslige håndhævelsesmekanisme i TEUF art. 259, der hidtil har kun været anvendt i beskedent omfang, men dog i stigende grad i de senere år – se fra miljøområdet den verserende sag C-730/23, Polen mod Tyskland, hvor Polen bl.a. gør gældende, at Tyskland har overtrådt transportforordningen (1013/2006) ved ikke at sørge for rettidig tilbagetagelse af affald, der angiveligt er blevet overført ulovligt fra Tyskland til Polen.
Resultatet i de forenede sager T-200/22 og T-314/22 er derimod mindre overraskende. Såfremt tvangsbøder, der er pålagt til opfyldelse af foreløbige forholdsregler under en verserende retssag, automatisk bortfaldt ved sagens afslutning, ville tvangsbøderne reelt være uden virkning, idet den forpligtede af tvangsbøden i så fald kunne drage fordel af ikke at efterkomme de foreløbige forholdsregler. Polens anbringende om, at det vil afskrække parterne til sagen fra at finde en forligsmæssig løsning, hvis tvangsbøderne ikke bortfaldt, må bero på en misforståelse af tvangsbødens formål, idet det var ubestridt, at der ikke påløb yderligere tvangsbøder efter forliget i februar 2022. I dansk ret kommer en delvist lignende misforståelse til udtryk i Justitsministeriets faste antagelse, hvorefter allerede påløbne, men ikke-betalte tvangsbøder automatisk bortfalder, når den underliggende forpligtelse efterkommes, jf. § 15, stk. 4, i det nu ophævede cirkulære nr. 113 af 26. juni 1975 og TfK 2024.117 V. På linje med Polens argumentation i ovennævnte sag er begrundelsen fra Justitsministeriet, at tvangsbøder er et pressionsmiddel, hvis formål er udtjent, når den underliggende forpligtelse er opfyldt eller bortfaldet. Denne opfattelse negligerer imidlertid det pønale element i tvangsbøderne, nemlig at inddrivelsen af bøderne har til formål at afskrække den forpligtede fra at forhale efterlevelsen af den underliggende forpligtelse. Den effektive virkning af tvangsbøderne står og falder derfor med, at truslen om tvangsbøder rent faktisk kan blive realiseret, uanset om opfyldelse af den materielle forpligtelse stadig er aktuel. Noget andet er, at de kumulerede tvangsbøder efter en vis tid kan blive så urimeligt høje, at de må nedsættes skønsmæssigt. Dette spørgsmål ses dog ikke at have været gjort gældende af Polen i ovennævnte sag, hvor det i øvrigt fremgår af offentligt tilgængelige oplysninger, at Polen som led i den forligsmæssige løsning af tvisten betalte i alt 45 mio. euro til Tjekkiet som kompensation for den fortsatte minedrift, jf. Ludwig Krämer, EU Environmental Law, 9. udg., 2024, s. 480.