MRF 2021.196
EU-Domstolens vicepræsidents kendelse af 21. maj 2021, sag C-121/21 R, Tjekkiet mod Polen
Opsættende virkning af traktatbrudssøgsmål anlagt af Tjekkiet mod Polen om forlængelse af driften af en polsk brunkulsmine uden forudgående VVM-procedure, da den fortsatte minedrift kunne medføre uoprettelig skade på grundvandet på tjekkisk område og true drikkevandsforsyningen.
Sagen angik en åben brunkulsmine beliggende i den polske by Turów nær grænsen til Tjekkiet og Tyskland. I 1994 fik virksomheden PGE koncession på at drive minen i 26 år, dvs. indtil den 30. april 2020. I oktober 2019 ansøgte PGE om en forlængelse af koncessionsaftalen i yderligere seks år. En regional miljømyndighed traf i januar 2020 afgørelse om de miljømæssige betingelser for projektet, og på grundlag heraf meddelte den polske klimaminister den 20. marts 2020 tilladelse til udvinding af brunkul indtil 2026 uden forudgående VVM-procedure, idet ministeren henviste til, at det fremgår af den polske miljøvurderingslov, at en koncessionsaftale om brunkulsudvinding kan forlænges én gang med seks år uden en forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet, når forlængelsen er begrundet i en rationel forvaltning af forekomsten og sker uden udvidelse af koncessionsaftalens rækkevidde. Da Tjekkiet fandt, at forlængelsen af koncessionsaftalen udgjorde en overtrædelse af VVM-direktivet, anlagde Tjekkiet i februar 2021 traktatbrudssøgsmål mod Polen i medfør af TEUF artikel 259 og anmodede Domstolen om at pålægge Polen at indstille minedriften i Turów straks som en foreløbig forholdsregel i medfør af TEUF artikel 279 (opsættende virkning). Til støtte herfor henviste Tjekkiet navnlig til, at den fortsatte minedrift ville medføre et mærkbart fald i grundvandsspejlet under det tjekkiske område og true drikkevandsforsyningen af ca. 10.000 indbyggere.
Efter fast praksis kan EU-Domstolen på grundlag af en interesseafvejning træffe afgørelse om foreløbige forholdsregler, hvis søgsmålet umiddelbart forekommer berettiget (fumus boni juris), og der foreligger uopsættelighed, dvs. at forholdsreglerne er nødvendige for at undgå et alvorligt og uopretteligt tab for sagsøgeren. Polen påstod principalt anmodningen afvist med henvisning til, at en dom i overensstemmelse med Tjekkiets påstand om Polens overtrædelse af VVM-direktivet ikke nødvendigvis ville indebære at minedriften skulle indstilles, idet Domstolen i sin praksis har anerkendt, at der kan ske efterfølgende retlig lovliggørelse af en overtrædelse af VVM-direktivet (se sag C-411/17). EU-Domstolen (vicepræsidenten) fandt ikke, at anmodningen skulle afvises, idet formålet med de foreløbige retsmidler netop at sikre den fulde virkningen af afgørelsen i hovedsagen, ligesom en efterfølgende retlig lovliggørelse kun kan tillades rent undtagelsesvist. I forhold til realiteten gjorde Polen gældende, at en indstilling af minedriften ville have alvorlige miljømæssige, økonomiske og sociale følger, herunder fordi det ville true energiforsyningssikkerheden i Polen. Domstolen fandt, at betingelsen om fumus boni juris var opfyldt – hvilket Polen i øvrigt ikke havde bestridt – med henvisning til, at Polen havde forlænget koncessionsaftalen uden en forudgående vurdering af indvirkningen på miljøet, uanset at der for projekter omfattet af VVM-direktivets bilag II først kræves en særlig undersøgelse (screening) af, om en VVM-procedure er påkrævet, ud fra kriterierne i direktivets bilag III (præmis 48-50). For så vidt angik spørgsmålet om uopsættelighed fandt Domstolen, at det forekom tilstrækkeligt sandsynligt, at den fortsatte minedrift i det mindste udgjorde en af årsagerne til faldet i grundvandsspejlet på tjekkisk område, som kunne true drikkevandsforsyningen, hvilket blev bekræftet af, at Polen havde iværksat afværgeforanstaltninger i form af afskærmning mod udsivning, der dog først ville stå færdig i 2023 (præmis 66-67 og 74). Hertil kom, at sådanne alvorlige skader sandsynligvis ikke efterfølgende ville kunne udbedres, hvorved der tillige måtte lægges vægt på forsigtighedsprincippet (præmis 70-71). Da et foreløbigt påbud om at indstille minedriften derfor ville kunne forhindre, at grundvandsspejlet faldt til et uopretteligt lavt niveau, inden der var afsagt endelig dom, var betingelsen om uopsættelighed opfyldt. Endelig bemærkede Domstolen, at Polens indsigelser om de miljømæssige, økonomiske og sociale følger af en indstilling af minedriften ikke var tilstrækkeligt underbyggede. En eventuel mangel på el, såfremt et eller flere kulkraftværker måtte standse sin produktion, ville ifølge Domstolen kunne blive kompenseret, ligesom nedlæggelsen af arbejdspladser kunne kompenseres økonomisk. På denne baggrund påbød Domstolen Polen straks at indstille driften af Turów-minen, indtil der blev afsagt endelig dom i sag C-121/21.
Kommentar: Kendelsen indeholder kun begrænsede oplysninger om sagens faktiske forhold og parternes anbringender i hovedsagen. Det er dog værd at bemærke, at EU-Domstolen ikke i forhold til betingelsen om fumus boni juris fandt anledning til at forholde sig til betydningen af Domstolens praksis om fornyelse af tilladelser til bestående virksomheder i relation til VVM-direktivet, jf. sag C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., og sag C-121/11, Pro-Braine m.fl., hvor Domstolen i sidstnævnte dom udtalte (præmis 32), at den blotte forlængelse af en eksisterende godkendelse til et projekt ikke kan kvalificeres som et ”projekt” omfattet af VVM-direktivet. Domstolens endelige dom i sag C-121/21 vil forventeligt kaste lys over VVM-direktivets anvendelsesområde ved forlængelse af eksisterende tilladelser og måske afklare nogle af de tvivlsspørgsmål, som Domstolens hidtidige praksis har givet anledning til, jf. uddybende Pagh: TfM 2011.184. Et andet spørgsmål, som Domstolen heller ikke tog stilling til i kendelsen, er, i hvilket omfang Polen vil kunne påberåbe sig undtagelsen i VVM-direktivets artikel 2, stk. 4, hvorefter en medlemsstat i undtagelsestilfælde og under visse nærmere betingelser kan fritage et konkret projekt fra direktivets bestemmelser. Under alle omstændigheder omfatter undtagelsen dog ikke Polens forpligtelse efter direktivets artikel 7 til at høre andre medlemsstater i tilfælde af væsentlige grænseoverskridende miljøpåvirkninger.
En kendelse om foreløbige retsmidler (opsættende virkning) afsagt af Domstolens vicepræsident er endelig og kan derfor ikke appelleres. Kendelsen har fremkaldt forargelse hos den polske regering, der har tilkendegivet, at den ikke agter at indstille driften af Turów-minen. Ved kendelse af 20. september 2021 har EU-Domstolens vicepræsident derfor dømt Polen til at betale dagbøder à 500.000 euro til EU-Kommissionen, indtil Polen efterkommer kendelsen af 21. maj 2021, jf. MRF 2021.197. Sagens atypiske karakter understreges yderligere af, at kendelsen om foreløbige retsmidler blev afsagt inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål anlagt af en anden medlemsstat (Tjekkiet) i medfør af TEUF artikel 259 – en søgsmålsform, der kun har været anvendt otte gange tidligere i Domstolens levetid og aldrig før på miljøområdet.
Sagen kan i øvrigt sammenholdes med traktatbrudssøgsmålet i sag C-441/17, Kommissionen mod Polen – der dog ikke angik VVM-direktivet, men derimod en påstået overtrædelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 – hvor Polen ligeledes blev påbudt midlertidigt at indstille skovhugst i et Natura 2000-område og samtidig blev idømt dagbøder à 100.000 euro (kendelse af 20. november 2017). Sagen endte med, at Polen ved dom af 17. april 2018 blev dømt for at have overtrådt habitatdirektivet. Se uddybende Pagh: MAD 2017.402 og samme: TfM 2018.277.