MRF 2024.300
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 11. december 2024, j.nr. 23/04550
Stadfæstet Miljøstyrelsens revurdering af miljøgodkendelsesvilkår for affaldsforbrændingsanlæg, da emissionsgrænseværdier efter affaldsforbrændingsbekendtgørelsen, der implementerer IE-direktivet, også omfatter drift ved havari og hændelige nedbrud. Der kunne derfor ikke gøres undtagelse fra bekendtgørelsens krav om støttebrænder, uanset at vilkåret ikke var egnet til at imødegå overskridelse af emissionsgrænseværdier ved havari og hændelige driftsforstyrrelser, hvorfor der ikke skulle foretages en særskilt proportionalitetsvurdering af forventede anlægsomkostninger på 15 mio. kr. Dissens mht., at emissionsgrænseværdierne alene omfatter almindelig drift og ikke situationer med havari eller nedbrud.
Miljøstyrelsen meddelte i februar 2023 påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 41 og § 41 b i forbindelse med revurdering af affaldsforbrændingsanlægs miljøgodkendelse fra 2005. Regulering af forurening fra affaldsforbrændingsanlæg sker efter affaldsforbrændingsbekendtgørelsen (2017/1271), der gennemfører de særlige regler om affaldsforbrændingsanlæg i IE-direktivet (2010/75). Af affaldsforbrændingsbekendtgørelsens § 14 fremgår, at gasser i efterforbrændingskammeret skal opvarmes til en temperatur på mindst 850 oC (EBK-temperatur), og efter § 17 sikres EBK-temperaturen ved etablering af støttebrænder. For affaldsforbrændingsanlægget i Sønderborg var konstateret, at EBK-temperaturen i forbindelse med udfald for affaldstragt, påfyldningspusher og affaldsgrab ikke havde været opnået på virksomheden i fire tilfælde med udfald i løbet 2022, hvorved bekendtgørelsens (og direktivets) emissionsgrænseværdi for bl.a. carbonmonoxid (CO) havde været overskredet. Miljøstyrelsen havde på den baggrund stillet vilkår om, at anlægget inden den 3. december 2023 fik etableret støttebrænder med automatisk opstart ved forbrændingsgasser under 850 oC ved udgangen af efterforbrændingskammeret, og at støttebrænder blev anvendt ved opstart og nedlukning af forbrændingskammeret, da det var Miljøstyrelsens generelle erfaring, at emissionskravene efter affaldsforbrændingsbekendtgørelsen ved opstart først kan overholdes ved forbrænding af rent træ ved en temperatur over 600 oC. Afgørelsen blev påklaget af affaldsforbrændingsanlægget, der henviste til, at affaldsforbrændingsbekendtgørelsen ikke fastsætter et absolut krav om etablering af støttebrænder, da der efter § 19, stk. 1, nr. 2, kan gøres undtagelse, såfremt affaldsforbrændingsbekendtgørelsens krav om emissionsgrænser i øvrigt overholdes, samt at emissionsgrænseværdierne efter bekendtgørelsen ikke finder anvendelse ved opstart, nedlukning og driftsforstyrrelser, og derved ikke er gældende for 100 % af driftstiden, hvor løbende driftsrapport i øvrigt udviste, at emissionsgrænseværdierne var overholdt for virksomhedens almindelige drift. Endvidere gjorde virksomheden gældende, at anvendelse af støttebrænder ikke kunne afværge overskridelse af emissionsgrænseværdierne i forbindelse med de hændelige udfald på affaldstragt mv., der var konstateret i 2022, hvorfor vilkåret ikke var egnet til at imødegå risikoen herfor. Endelig gjorde virksomheden gældende, at efterkommelse af vilkåret på baggrund af en vurderet anlægsomkostning på 15 mio. kr. og årlige driftsomkostninger på 0,5-1 mio. kr. ville være uforholdsmæssige i forhold til det almindelige forvaltningsretlige proportionalitetsprincip. Miljø- og Fødevareklagenævnet bemærkede, at tilsynsmyndigheden efter affaldsforbrændingsbekendtgørelsens § 8 ved revurdering af miljøgodkendelse skal sikre, at kravene efter affaldsforbrændingsbekendtgørelsen som minimum er overholdt. Efter § 25 skal virksomheden som minimum overholde de emissionsgrænseværdier, der fremgår af bekendtgørelsens bilag 3, hvilket efter § 29 skal vurderes ud fra bilag 2 med krav om dokumentation ved døgnmiddel-, halvtimes- og timinuttersmiddelværdier. Det fremgår bl.a. af bilag 2, afsnit 2, nr. 5, at alle halvtimesmiddelværdier for CO for en 24-timers periode ikke må overskride emissionsgrænseværdien efter bilag 3. Et flertal (4 mod 1) lagde til grund, at da bilag 2, afsnit 2, nr. 5, henviser til 100 % af driftstiden, er det ikke muligt at se bort fra overskridelser af halvtimesmiddelværdien for CO, uanset om overskridelsen måtte være sket i forbindelse hændelige driftsforstyrrelser. Da grænseværdierne efter bekendtgørelsen derved ikke var overholdt, lagde flertallet til grund, at forholdet ikke var omfattet af dispensationsbestemmelsen i § 19, stk. 1, nr. 2, hvorfor det ikke var muligt at gøre undtagelse fra kravet i § 17 om etablering af støttebrænder, uanset at etablering af støttebrænder ikke var egnet til at imødegå overskridelse af emissionsgrænseværdierne ved hændelige udfald for affaldstragt mv. Flertallet lagde til grund, at bekendtgørelsen fastsætter minimumskrav, og der på denne baggrund ikke skal foretages en særskilt proportionalitetsvurdering i forhold til kravet efter § 17 om etablering af støttebrænder, så det almindelige forvaltningsretlige proportionalitetsprincip alene finder anvendelse for den fastsatte frist for at efterkomme afgørelsen, hvilket efter flertallets vurdering burde forlænges til en frist på 12-18 måneder. Mindretallet udtalte, at emissionsgrænseværdierne efter affaldsforbrændingsbekendtgørelsen ikke kan anses for at finde anvendelse for hændelser ved havari eller nedbrud på virksomheden, hvilket i stedet må anses for at være manglende overholdelse af vilkårene i miljøgodkendelse, hvilket skal håndhæves af tilsynsmyndigheden, hvorfor dispensationsbestemmelsen efter § 19, stk. 1, nr. 2, fandt anvendelse. Ved stemmeflertal stadfæstede Miljø- og Fødevareklagenævnet på den baggrund afgørelsen med den ændring, at der af Miljøstyrelsen blev meddelt en ny frist for at efterkomme afgørelsen.
Kommentar: Afgørelsen må ses i lyset af, at der i IE-direktivet er taget meget detaljeret stilling til emissioner fra affaldsforbrændingsanlæg, hvilket i øvrigt er en EU-regulering, der går helt tilbage til direktiv 89/369 og direktiv 89/429 om forebyggelse af forurening fra affaldsforbrændingsanlæg, og hvor der i øvrigt frem til IE-direktivet fandtes særlige regler om administrativ håndhævelse af overskridelser, jf. Pagh, EU-miljøret, 1996, s. 485 f. og Pagh i Basse (red.), Miljøretten, bd. 1, 2. udg., 2006, s. 271. I forhold til flertallets bemærkning om, at der ikke skulle foretages en konkret proportionalitetsvurdering i forhold til de fastsatte vilkår, bemærkes, at opfattelsen synes at bero på, at affaldsforbrændingsbekendtgørelsens § 19, stk. 1, der implementerer IE-direktivets art. 51, ikke tillægger tilsynsmyndigheden en generel skønsmæssig beføjelse til at fravige bekendtgørelsens krav om bl.a. støttebrænder, men udtømmende fastsætter de betingelser, der skal være opfyldt for, at kravene kan fraviges. Derimod får proportionalitetsprincippet betydning for fastsættelsen af længden af fristen for påbuddets efterkommelse. Dette må som udgangspunkt tiltrædes, idet proportionalitetsprincippet efter den almindelige forståelse sætter rammer for forvaltningens skøn og ikke kan begrunde, at forvaltningen uden hjemmel fraviger lovbestemte krav. Hertil kommer, at det følger af EU-Domstolens faste praksis, at EU-retten ikke anerkender, at EU-reglerne kan fraviges ud fra et almindeligt billighedsprincip. Noget andet gælder kun, hvor EU-retsakten særligt hjemler det, eller såfremt EU-reglerne erklæres ugyldige, jf. f.eks. sag C-248/04, Koninklijke Coöperatie Cosun, præmis 63 f. Det er imidlertid kun EU-Domstolen, der har kompetence til at afgøre EU-reglernes gyldighed, herunder om de overholder det almindelige EU-retlige proportionalitetsprincip, og Miljø- og Fødevareklagenævnet kan efter nævnets nuværende praksis ikke selv forelægge præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen, jf. MAD 2018.89 Mfk, hvor nævnet dog i den efterfølgende retssag ikke modsatte sig præjudiciel forelæggelse, jf. MRF 2021.89 Ø, og hvor EU-Domstolen afsagde dom i sag C-278/21 (MRF 2022.193). Selvom nævnet således ikke selv kunne prøve, om IE-direktivet i den konkrete sag førte til et resultat i strid med det EU-retlige proportionalitetsprincip, kunne nævnet med fordel have gjort opmærksom på muligheden for at rejse spørgsmålet under et civilt søgsmål med henblik på at få det forelagt for EU-Domstolen.