MRF 2021.89
EU-Domstolens dom af 15. april 2021, 6. afd., sag C-736/19, Plaukti
Lettisk landbrugs overtrædelse af lettiske regler for miljøvenlig landbrugsdrift, hvortil der var betalt støtte fra EU’s landbrugsmidler, medførte krydsoverensstemmelsessanktion for den del, der vedrører miljøvenlig drift efter art. 18 i forordning 65/2011, men hjemler ikke sanktioner efter forordningens art. 16(5), da et og samme krav ikke både kan udgøre en betingelse for støtte til miljøvenligt landbrug og et obligatorisk minimumskrav for landbrugs- og miljømæssig stand efter EU’s regler om krydsoverensstemmelse.
Baggrunden for sagen var, at en lettisk landbrugsbedrift, Plaukti, i 2014 havde ansøgt om arealrelateret landbrugsstøtte og om støtte til miljøvenligt landbrug til opretholdelse af biodiversiteten på græsarealer for to arealer på i alt 18,26 ha under EU’s landbrugsordninger. Ved kontrolbesøg konstaterede myndighederne, at de to arealer var blevet slået før den 1. august 2014, hvilket ikke var i overensstemmelse med de lettiske regler for støtte til opretholdelse af biodiversiteten på græsarealer. Myndighederne meddelte derfor afslag til Plaukti på støtte for de 18,26 ha for det pågældende år. Men myndighederne bestemte samtidigt, at dette beløb skulle modregnes i enhver betaling, som ville blive modtaget i løbet af de følgende tre kalenderår, at Plaukti skulle udelukkes fra støtte til opretholdelse af biodiversitet, og pålagde samtidigt Plaukti en nedsættelse af den samme støtte på 1 % på grund af tilsidesættelsen af betingelserne for god landbrugs- og miljømæssig stand. Plaukti indbragte sagen for de lettiske forvaltningsdomstole, hvilket førte til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen, hvor den lettiske domstol oplyste, at det var ubestridt, at markerne var slået før 1. august 2014, og at der derfor efter art. 18(1)(a) i forordning nr. 65/2011 ikke skulle betales støtte til opretholdelse af biodiversiteten på græsarealer for det pågældende år. Den lettiske domstol var imidlertid i tvivl, om de øvrige pålagte sanktioner var i modstrid med proportionalitetsprincippet, og fremhævede særligt udelukkelsen fra støtte til opretholdelse af biodiversiteten på græsarealer, idet der blev fastsat en forpligtelse til de følgende tre kalenderår at modregne et beløb i overensstemmelse med art. 16(5) i forordning nr. 65/2011, dels nedsættelsen af alle betalingerne af støttebeløbene til denne appellant på 1 % i overensstemmelse med art. 71(1) i forordning nr. 1122/2009 på grund af en manglende overholdelse af betingelserne for god landbrugs- og miljømæssig stand, da der ikke på arealerne var skiftet afgrødegruppe. EU-Domstolen lagde til grund, at art. 18(1)(a) om sanktioner for manglende overholdelse af påtagne forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug medfører nedsættelse eller afslag af betalinger for miljøvenligt landbrug. Derimod omhandler art. 16 i forordning 65/2011 nedsættelser og udelukkelser i forbindelse med størrelsen af landbrugsarealer. Da der alene var konstateret en overtrædelse i form af for tidlig slåning, var der ikke hjemmel i art. 16, stk. 5, tredje afsnit, til at udelukke Plaukti fra at modtage støtte. Som følge heraf fandtes det ufornødent at tage stilling til, om sanktionerne var i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. I forhold til den lettiske forvaltningsdomstols spørgsmål om muligheden for at sanktionere én og samme overtrædelse både efter art. 16(5) og art. 18(1)(a) fastslog EU-Domstolen, at reglerne om krydsoverensstemmelse i forordning nr. 1698/2005 er til hinder for, at en national lovgivning, der bestemmer, at ét og samme krav både kan udgøre et obligatorisk minimumskrav for god landbrugs- og miljømæssig stand og en betingelse, der går ud over disse minimumskrav, dvs. en betingelse for tildeling af betalinger for miljøvenligt landbrug.
Kommentar: Dommen illustrerer på sin egen måde, at EU’s regler om krydsoverensstemmelse udtømmende regulerer, om der kan kræves tilbagebetaling af EU’s landbrugsstøtte henholdsvis hel eller delvis udelukkelse fra fremtidig støtte, og principperne for udmåling af støtte. Det er således ikke muligt for de nationale landbrugsmyndigheder at anvende overtrædelse af reglerne om støtte til miljøvenlig landbrugsdrift til at pålægge sanktioner omfattet af art. 16. Noget andet er, at dette kan give anledning til konflikter, fordi de nationalt fastsatte kriterier for miljøvenlig landbrugsdrift (MVJ-aftaler) ikke nødvendigvis er afstemt med f.eks. habitatdirektivets art. 6(1) og (2) om Natura 2000-beskyttelse, hvis overtrædelse ligeledes kan udløse krydsoverensstemmelsessanktioner. Til illustration kan nævnes Højesterets dom i U 2017.3184 H, hvor en landmand, der anfægtede en krydsoverensstemmelsessanktion, bl.a. gjorde gældende, at overtrædelsen af MVJ-aftalens græsnings- og slåningsbetingelser var sket af hensyn til Natura 2000-beskyttelsen, og at Naturstyrelsen havde bekræftet, at plejen var god. Højesteret stadfæstede som landsretten de danske myndigheders fastsættelse af krydsoverensstemmelsessanktion med bemærkning om, at myndighederne ”ikke ville have været berettiget til at lægge afgørende vægt på, om han ved arealanvendelsen i højere grad tog hensyn til bl.a. biodiversitet end til de græsnings- og slåningsbetingelser, som gælder efter landbrugsstøtteordningerne”. Denne fortolkning er næppe utvivlsom, hvis det er korrekt, at Natura 2000-beskyttelsen krævede, at MVJ-aftalens slåningsbetingelser blev tilsidesat, da det vil betyde, at landmanden havde valget mellem at overtræde enten habitatbeskyttelsen eller MVJ-aftalen, hvor begge overtrædelser udløser sanktioner efter krydsoverensstemmelsesforordningen, eller alternativt, at MVJ-aftalerne enten vejer tungere end Natura 2000-beskyttelsen. Det må derfor undre, at Højesteret afviste præjudiciel forlæggelse for EU-Domstolen. Om krydsoverensstemmelsessanktioner for overtrædelse af naturbeskyttelsesloven, se Pagh: TfM 2021, s. 181.