MRF 2024.123
EU-Domstolens dom af 12. september 2024, 1. afd., sag C-66/23, Elliniki Ornithologiki Etaireia m.fl.
Fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4(1) og 4(2) forpligter medlemsstaterne til for hvert særligt fuglebeskyttelsesområde at vedtage og gennemføre foranstaltninger for alle bilag I-fuglearter og trækfugle, der forekommer på den enkelte lokalitet, uanset om den pågældende art er en del af udpegningsgrundlaget. Konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6(3) kan ikke begrænses til de fuglearter, der fremgår af udpegningsgrundlaget, men omfatter alle de bilag I-fuglearter og trækfugle, der forekommer på den enkelte lokalitet.
Baggrunden for sagen var, at flere græske miljøorganisationer havde anlagt sag mod den græske regering om gyldigheden af den græske bekendtgørelse om beskyttelse af særligt beskyttede fuglebeskyttelsesområder (SBO) udlagt efter fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4(1) og 4(2). Miljøorganisationerne gjorde bl.a. gældende, at bekendtgørelsen var i modstrid med fuglebeskyttelsesdirektivet, og gjorde til støtte herfor gældende, (1) at de i bekendtgørelsen fastsatte beskyttelsesforanstaltninger for SBO’er alene vedrørte de fuglearter, som fremgik af udpegningsgrundlaget for den pågældende SBO og ikke andre truede fuglearter anført på direktivets bilag I eller trækfugle, som faktisk var på den pågældende lokalitet, og (2) at bekendtgørelsens krav til foranstaltninger var horisontale og generelle og ikke fastsatte specifikke foranstaltninger for hver enkelt SBO. Sagsanlægget førte til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen fra den græske domstol, der dels ønskede svar på, om fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4(1) og 4(2) kun omfatter de fuglearter, som området er udlagt for, under hensyn til de pågældende arters antal og udbredelse, om der efter direktivet er krav om, at der fastsættes individuelle foranstaltninger for hvert SBO, samt hvilken betydning dette havde i relation til VVM-direktivet og beskyttelsen af SBO’er efter habitatdirektivets art. 6(2)-6(4). EU-Domstolen lagde med henvisning til ordlyden af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4(1) og 4(2) til grund, at reglerne ikke sondrer mellem de fuglearter, der har begrundet udpegningen som SBO, og andre bilag I-fuglearter og trækfugle, der er til stede på lokaliteten (pr. 33), og at de beskyttelses- og bevaringsforanstaltningerne, som medlemsstaterne skal gennemføre, derfor omfatter alle de nævnte arter, der er til stede på lokaliteten (pr. 26). Videre fastslog EU-Domstolen, at foranstaltningerne ikke kan begrænses til at imødegå udefrakommende menneskeskabte skader og forstyrrelser, men også skal omfatte positive foranstaltninger for at bevare og forbedre de enkelte lokaliteters tilstand, og at der heller ikke i den sammenhæng kan sondres mellem de fuglearter, som lokaliteten er udpeget for, og andre beskyttede fuglearter, der er til stede (pr. 33). Dette gælder ligeledes for kravet i habitatdirektivets art. 6(2) om passende foranstaltninger for at undgå skade og forstyrrelser, da art. 6(2) må læses i sammenhæng med fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4(1) og 4(2), idet habitatdirektivets art. 4(4) og art. 6(1) netop ikke finder anvendelse på SBO’er, hvorfor det relevante kriterium er, om fuglearter anført på bilag I og trækfugle findes på den omhandlede lokalitet (pr. 40-44), og det samme gælder reglerne om konsekvensvurdering i habitatdirektivets art. 6(3). Bevaringsmålsætningerne for en SBO skal derfor defineres under hensyn til de ’udlægningsarter’ og andre fuglearter, der skal beskyttes efter art. 4, og som er til stede i betydeligt omfang i det pågældende SBO (p. 49). EU-Domstolen understregede dog samtidig, at det ved fastlæggelsen af foranstaltninger for at beskytte alle de fuglearter omfattet af fugledirektivets art. 4(1) og 4(2), som er til stede på et SBO, tilkommer medlemsstaterne at opstille prioriteter for beskyttelsen af de forskellige arter, hvor der dog ikke alene kan tages hensyn til de arter, der danner grundlag for udpegningen af det pågældende SBO, men også andre arter, som er tilstedet på dette SBO (pr. 54). Supplerende understregede EU-Domstolen, at disse forpligtelser skal opfyldes effektivt, ved fuldstændige, klare og præcise foranstaltninger og have en uomtvistelig bindende karakter (pr. 56 og 58), hvorved EU-Domstolens bl.a. henviste til sag C-444/21 (MRF 2023.98). Videre fastslog EU-Domstolen, at de individuelle bevarings-, opretholdelses- og genopretningsforanstaltninger, som medlemsstaterne skal vedtage hvert enkelt SBO efter fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4(1) og 4(2) skal støttes på økologiske behov og kræver, at hvert enkelt SBO betragtes individuelt (pr. 60) Afslutningsvis bemærkede EU-Domstolen, at pligten til at gennemføre miljøvurdering af projekter efter VVM-direktivet er uden betydning for forpligtelserne efter habitatdirektivets art. 6(2)-6(4).
Kommentar: Dommen har mere vidtgående betydning for dansk ret og vil kræve en ændring af praksis, hvorefter konsekvensvurderinger af projekter og planer hidtil har været begrænset til de fuglearter, som er anført på udpegningsgrundlaget. Som et illustrativt eksempel kan nævnes MRF 2021.339/2 Mfk, hvor Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæstede en VVM-tilladelse til opstilling af 15 kæmpevindmøller i et område, hvor kongeørnen fouragerede, med den begrundelse, at kongeørnen ikke var på udpegningsgrundlaget. Dommen i den græske sag må betyde, at den konkrete afgørelse var forkert, og at i hvert fald fremtidige konsekvensvurderinger af projekters påvirkning af fuglebeskyttelsesområder (SBO’er) ikke kan begrænses til de fuglearter, som udgør lokalitetens udpegningsgrundlag. Tilsvarende har dommen betydning for de danske Natura 2000-planer for fuglebeskyttelsesområder vedtaget efter miljømålsloven. Hidtil har disse Natura 2000-planer begrænset sig til udpegningsgrundlaget. Denne begrænsning må efter dommen i den græske sag anses for i modstrid med fuglebeskyttelsesdirektivet og EU-retten, idet de også skal omfatte andre fuglearter, der er anført på fuglebeskyttelsesdirektivets bilag I, eller trækfugle, når disse er til stede på området. For det tredje viser dommen, at fuglebeskyttelsesdirektivet kræver, at når de positive bevaringsforanstaltninger for fuglebeskyttelsesområder efter dansk ret vedtages som Natura 2000-planer, kræver EU-retten, at Natura 2000-planen indeholder fuldstændige, klare og præcise foranstaltninger og har en uomtvistelig bindende karakter. Studerer man de statslige Natura 2000-planer, er det rimelig åbenbart, at denne betingelse ikke er opfyldt, da planernes virkeliggørelse bl.a. beror på bevillinger.