MRF 2023.98
EU-Domstolens dom af 29. juni 2023, 2. afd., sag C-444/21, Kommissionen mod Irland
Irland havde tilsidesat pligten efter habitatdirektivets art. 4(4) til at fastlægge detaljerede bevaringsmålsætninger for en tredjedel af de irske Natura 2000-områder og havde tilsidesat pligten efter art. 6(1) til at vedtage præcise bevaringsmålsætninger for flere af disse Natura 2000-områder.
Efter habitatdirektivets art. 4(4) skal hver medlemsstat senest seks år efter, at Kommissionen i henhold til art. 4(3) havde udlagt Natura 2000-områder på den pågældende medlemsstats område, vedtage en formel udpegning af områderne. Det følger videre af habitatdirektivets art. 6(1), at hver medlemsstat for de enkelte Natura 2000-områder skal iværksætte de nødvendige bevaringsforanstaltninger. I 2004 vedtog Kommissionen for bl.a. Irland en liste over lokaliteter, der skulle udlægges som Natura 2000-områder, og listen blev revideret i 2008 og 2009. Da Kommissionen fandt, at Irland ikke opfyldte sine forpligtelser, indledte Kommissionen i 2015 traktatbrudsprocedure, hvilket endte med traktatbrudssag, hvor Kommissionen nedlagde påstand om, (1) at Irland ikke opfyldte forpligtelsen i art. 4(4) til ved formel retsakt at udlægge 217 af de 423 lokaliteter, som Kommissionen havde fastlagt som Natura 2000-områder, (2) at Irland ikke havde fastsat detaljerede bevaringsmålsætninger for 140 af Natura 2000-områderne i modstrid med art. 4(4), og (3) at Irland ikke vedtaget de nødvendige bevaringsforanstaltninger for de 423 udlagte Natura 2000-områder og dermed havde overtrådt art. 6(1). Den irske regering afviste den første påstand og gjorde bl.a. gældende, at Irland havde gennemført en foreløbig udpegning af de 217 lokaliteter, og at lokaliteterne havde samme beskyttelse som de formelt udlagte Natura 2000-områder. EU-Domstolen gav Kommissionen medhold i den første påstand, idet den understregede, at medlemsstaterne efter habitatdirektivets art. 4(4) er forpligtet til formelt at udpege alle de Natura-områder, som er anført på Kommissionens liste, og at denne forpligtelse må ses i lyset af pligten efter art. 4(4) til at vedtage detaljerede bevaringsmålsætninger og pligten efter art. 6(1) til at træffe de nødvendige bevaringsforanstaltninger (præmis 52-56). I forhold til Kommissionens påstand om manglende bevaringsmålsætninger erkendte den irske regering, at der ved udløbet af fristen i Kommissionens begrundede udtalelse manglede detaljerede bevaringsmålsætninger for 140 lokaliteter, men henviste til, at denne mangel var udbedret, mens sagen verserede. Da det er forholdene ved udløbet af fristen i Kommissionens begrundede udtalelse, der er afgørende for bedømmelsen af faktum i traktatbrudssager, fik Kommissionen medhold i den anden påstand, idet EU-Domstolen understregede, at det alene er ”specifikke og præcise målsætninger”, der kan kvalificeres som bevaringsmålsætninger (præmis 66). Kommissionens påstand om manglende vedtagelse af nødvendige bevaringsforanstaltninger for de enkelte Natura 2000-områder i modstrid med art. 6(1) blev begrundet med tre hovedanbringender. Det første var, at der for hvert enkelt område efter art. 6(1) er pligt til at vedtage detaljerede bevaringsforanstaltninger for hver art og naturtype, der findes på de enkelte Natura 2000-områder. Hertil gjorde den irske regering bl.a. gældende, at der var gennemført overordnede og detaljerede bevaringsforanstaltninger gennem 10 nationale programmer, hvilket var en pragmatisk tilgang, der var bedre egnet til at opfylde formålet (præmis 78), og at Kommissionens forståelse var uigennemførlig, da der løbende var behov for tilpasninger af bevaringsforanstaltningerne (præmis 85-86). Kommissionens andet hovedanbringende var, at der først skulle fastsættes en detaljeret bevaringsmålsætning for de enkelte lokaliteter, før det var muligt at fastlægge de nødvendige bevaringsforanstaltninger for de enkelte lokaliteter. EU-Domstolen lagde med henvisning til bl.a. sag C-441/17 til grund, at Irlands manglende vedtagelse af bevaringsmålsætninger efter art. 4(4) ikke fritog Irland fra at vedtage nødvendige bevaringsforanstaltninger efter art. 6(1), og at de bevaringsforanstaltninger, der kræves efter art. 6(1) ikke kan ”begrænses til foranstaltninger, der tilsigter at imødegå udefrakommende menneskeskabte skader eller forstyrrelser, men skal om nødvendigt omfatte positive, proaktive foranstaltninger til bevaring eller genopretning af lokalitetens bevaringsstatus” (præmis 150). Art. 6(1) kræver, ”at bevaringsforanstaltningerne iværksættes i overensstemmelse med de økologiske behov for hver art og hver naturtype, der findes på hver af de omhandlede lokaliteter af fællesskabsbetydning” (præmis 153), hvorfor Kommissionen fik medhold i det første anbringende. Derimod fik Kommissionen ikke medhold i det andet hovedanbringende, idet EU-Domstolen anførte, at den manglende vedtagelse af bevaringsmålsætning var en overtrædelse af art. 4(4), men ikke af art. 6(1) (præmis 162). Kommissionens tredje hovedanbringende var, at Irland vedvarende og systematisk havde iværksat bevaringsforanstaltninger, der ikke er tilstrækkeligt præcise. Selv om EU-Domstolen medgav, at Kommissionen havde godtgjort sådanne mangler i forhold til enkelte lokaliteter, havde Kommissionen ikke med den fremlagte dokumentation godtgjort, at overtrædelsen havde et sådant omfang, at de irske bevaringsforanstaltninger havde karakter af en generel, systematisk og vedvarende tilsidesættelse af pligten til at vedtage de nødvendige bevaringsforanstaltninger efter art. 6(1).
Kommentar: Dommen i sag C-441/21 bør af flere grunde give anledning til overvejelser i Miljøministeriet. Selv om det kan anføres, at Danmark med habitatbekendtgørelsen formelt har udlagt Natura 2000-områder, og at der med Natura 2000-planerne er fastsat bevaringsmålsætninger efter art. 4(4) og bevaringsforanstaltninger efter art. 6(1), kan bevaringsforanstaltningerne i de danske Natura 2000-planer ikke med nogen rimelighed betegnes som detaljerede og præcise, og gennemførelsen af foranstaltningerne er i øvrigt afhængig af de nødvendige bevillinger. Dette er meget vanskeligt at forene med dommen mod Irland i sag C-441/21. Det må i den sammenhæng noteres, at Kommissionens søgsmål mod Irland for manglende vedtagelse og gennemførelse af de positive bevaringsforanstaltninger, som kræves efter habitatdirektivets art. 6(1), ikke er en enlig svale, men uddyber de tidligere domme om samme emne i sag C-441/17 (Polen), sag C-290/18 (Portugal), sag C-849/19 (Grækenland) og sag C-432/21 (Polen), samt at der aktuelt verserer yderligere to traktatbrudssager om samme emne, nemlig sag C-116/22 (Tyskland) og sag C-85/22 (Bulgarien). Hertil kommer et selvstændigt aspekt, da EU-Domstolens begrundelse for at domfælde Irland kan antyde, at forpligtelsen til at vedtage præcise og detaljerede bevaringsforanstaltninger efter habitatdirektivets art. 6(1) har direkte virkning og dermed vil kunne påberåbes i konkrete sager af miljøorganisationer og lodsejere. Selv om der i miljømålslovens § 58 er indført en søgsmålsfrist på 6 måneder for at anfægte gyldigheden af de statslige Natura 2000-planer, er det ikke nødvendigvis givet, at dette hindrer prøvelse af, om Natura 2000-planernes bevaringsforanstaltninger er tilstrækkelige efter udløb af søgsmålsfristen.