MRF 2021.339
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 6. december 2021, j.nr. 20/01062
Ikke medhold i klage over miljøvurdering af landsplandirektiv for udviklingsområder i kystnærhedszonen, da landsplandirektivet er en overordnet plan, hvor de miljømæssige konsekvenser kan vurderes i forhold til den samlede kystnærhedszone, mens miljøpåvirkning af de enkelte områder først kan vurderes i forbindelse med kommunal planlægning. Afvist klage over mangler i oplysning om klageadgang. Dissens.
Ved ændring af planloven i 2017 fik erhvervsministeren bemyndigelse til at fastsætte regler, så kommunalbestyrelserne får mulighed for ved lokalplan at udlægge og omplacere sommerhusområder i kystnærhedszonen, jf. planlovens § 5 b, stk. 4. Formålet var bl.a. at give mulighed for overførsel af eksisterende sommerhusområder til byzone og oprydning i uaktuelle arealreservationer, hvilket er en fravigelse af planlovens § 5 b, stk. 1, nr. 3, om forbud mod udlæg af nye sommerhusområder i kystnærhedszonen og fastholdelse af sommerhusområder til ferieformål. På baggrund af Erhvervsstyrelsens behandling af ansøgninger fra 20 kommuner om udlæg af en række sommerhusområder, og efter forudgående høring og miljøvurdering, udstedte erhvervsministeren med hjemmel i bl.a. planlovens § 5 b, stk. 4, bekendtgørelse nr. 968 af 18. september 2019 om landsplandirektiv 2019 for udviklingsområder i kystnærhedszonen. Bekendtgørelsen havde til formål at udpege 91 nærmere angivne udviklingsområder i kystnærhedszonen, jf. bekendtgørelsens § 1. Efter bekendtgørelsens § 3, stk. 1, træder udpegningen i kraft, når der for kommunen forelå en endeligt vedtaget og offentliggjort planlægning for Grønt Danmarkskort, og udpegningen omfatter ikke arealer, som indgår heri. Udpegningen efter § 3, stk. 2, indebærer, at der i udviklingsområder, uanset planlovens § 5 b, stk. 1, nr. 1, kan planlægges for inddragelse af nye arealer i byzone og planlægges for anlæg i landzone uden en særlig planlægningsmæssig eller funktionel begrundelse for kystnær placering. Udstedelsen af bekendtgørelsen blev annonceret på Erhvervsstyrelsens hjemmeside med henvisning til Høringsportalen, hvor man kunne tilgå en række dokumenter fordelt under kategorierne ”Høringsdokument”, ”Høringsnotat” og ”Høringssvar”, der bl.a. indeholdt klagevejledning og miljøvurderingen. Det fremgik af miljørapporten, at miljøvurderingen var udarbejdet på grundlag af en afgrænsningsrapport, der udpegede relevante miljøfaktorer af kvalitativ karakter. Miljøvurderingen konkluderede, at landsplandirektivet ikke i sig selv ville medføre væsentlig indvirkning på miljøet, men at de muliggjorte tiltag og projekter potentielt kunne have en påvirkning, der dog først kunne vurderes endeligt, når landsplandirektivet blev udmøntet i mere detaljerede planer. Afgørelsen blev påklaget af Danmarks Naturfredningsforening, der bl.a. anførte, at der ikke var sket fornødne annoncering af klagevejledningen, og at miljørapportens detaljeringsgrad ikke var tilstrækkelig, bl.a. fordi den ikke indeholdt vurderinger af enkeltarealer, og niveauet for miljørapportens datagrundlag ikke var tilstrækkeligt, idet risikoen for bl.a. biodiversitet burde have været vurderet ved brug af kvantitative data. Miljø- og Fødevareklagenævnets flertal (5 mod 2) afviste, at offentliggørelsen af landsplandirektivet med tilhørende klagevejledning på høringsportalen var mangelfuld, da der fandtes et link til dokumenterne på Erhvervsstyrelsens hjemmeside, hvor det fremgik, at resultatet af høringen kunne findes på Høringsportalen. Mindretallet fandt derimod, at klagevejledningen ikke var umiddelbar synlig på hjemmesiden, og henviste i forlængelse heraf til, at Høringsportalen primært anvendes af borgere med teknisk indsigt. For så vidt angik detaljeringsniveauet i forhold til den samlede kystnærhedszone fandt nævnets flertal (6 mod 1), at Erhvervsstyrelsen i overensstemmelse med miljøvurderingslovens forarbejder måtte afpasse detaljeringsniveauet for miljørapporten efter landsplandirektivets detaljeringsniveau og indhold som en overordnet plan, der suppleredes af kommuneplaner og lokalplaner. Det samme gjorde sig efter flertallets opfattelse gældende ved væsentlighedsvurderingen, da karakteren af de virkninger, der beskrives i en miljørapport ligeledes ifølge forarbejderne afhænger af miljørapportens detaljeringsgrad. Flertallet fandt endvidere, at da landsplandirektivet udmøntede en undtagelse fra forbuddet i planlovens § 5 b mod udlæggelse af nye sommerhusområder inden for kystnærhedszonen, var det ikke usagligt, at planens miljømæssige konsekvenser var vurderet i forhold til kystnærhedszonen som et samlet hele. Flertallet afviste tillige, at det var en retlig mangel ved miljøvurdering af landsplandirektivet, at miljørapporten henviste til, at nogle forhold først kunne vurderes i forbindelse med den kommunale planlægning. Flertallet henviste til, at landsplandirektivet efter sit indhold var en overordnet plan, der gav de pågældende kommuner mulighed for at inddrage nye arealer i byzone og planlægge for anlæg i landzone, uden der forelå en særlig planlægningsmæssig eller funktionel begrundelse for kystnær placering. Den konkrete påvirkning af de enkelte områder ifølge miljørapporten kunne først vurderes nærmere ved den mere detaljerede kommune- og lokalplanlægning for de pågældende områder. Mindretallet fandt derimod, at de nærmere rammer for den efterfølgende kommune- og lokalplanlægning burde fremgå af miljøvurderingen. Flertallet (6 mod 1) fandt, at de kvalitative data måtte anses for tilstrækkelige, da det bl.a. fremgik af miljørapporten, hvilke kriterier og indikatorer, der var anvendt ved vurderingen af de sandsynlige miljøpåvirkninger for hver af de relevante miljøfaktorer. Miljø- og Fødevareklagenævnet kunne på denne baggrund ikke give medhold i klagen.
Kommentar: Klagenævnets afgørelse tager alene stilling til miljøvurderingen efter miljøvurderingslovens § 12 af landsplandirektivet, hvilket kan give indtryk af, at miljøvurderingen er en afgørelse. Dette er ikke korrekt. Det er landsplandirektivet, der udgør afgørelsen, men klagenævnet kan naturligvis ved klage over landsplandirektivet prøve, om miljøvurderingen opfylder kravene i miljøvurderingsloven, da et benægtende svar vil føre til, at landsplandirektivet er ugyldigt. Se uddybende MRF 2021.79 Pkn med kommentar. Problemet er imidlertid, at landsplandirektivet ikke kan påklages til Planklagenævnet, men omvendt følger af miljøvurderingslovens § 48, stk. 4, at hvis en retsakt udgør en plan/program efter miljøvurderingsloven, og retsakten ikke kan påklages, skal der være mulighed for at klage over, at miljøvurderingslovens regler er overtrådt ved vedtagelse af retsakten, og i så fald er det Miljø- og Fødevareklagenævnet, der er rette klagemyndighed. Miljø- og Fødevareklagenævnet har ikke ved denne prøvelse kompetence til at tage stilling til, om landsplandirektivet er i overensstemmelse med planloven, men klagenævnet har kompetence til at ophæve landsplandirektivet, hvis miljøvurderingslovens regler er overtrådt, som det f.eks. illustreres af Miljø- og Fødevareklagenævnets ophævelse af en trafikplan efter vejloven i MAD 2018.262 Mfk. I en sådan sag vil nævnet formentlig anse sig for inkompetent til at tillægge klagen opsættende virkning, hvis der anmodes herom, jf. MRF 2021.114 Mfk om klage over screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 10 om, at der ikke skulle udarbejdes en miljøvurdering for efterafgrødebekendtgørelsen.
Klagerne i den ovenstående sag angik offentliggørelse af klageadgang over bekendtgørelsen og indholdet i miljøvurderingen af en overordnet plan som et landplandirektiv. Mens klagenævnets afvisning af indsigelser om mangler i miljøvurderingen forekommer overbevisende, er det vanskeligere at følge nævnets afvisning af DN’s indsigelse om offentliggørelse af klageadgang, når adgang til denne oplysning forudsætter, at man først tilgår klageportalen, hvor klageadgang ikke fremgår, men kan findes, hvis man ser i høringsnotatet. Nævnet burde her være opmærksom på, at bekendtgørelser normalt ikke kan påklages til klagenævn, og det derfor ved offentliggørelse af et landsplandirektiv som bekendtgørelse tydeligt bør fremgå af offentliggørelsen, at miljøvurderingen af bekendtgørelsen kan påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet. Selv om denne forståelse vil føre til, at miljøvurderingslovens regler om offentliggørelse af klageadgang var tilsidesat, vil det ikke føre til, at bekendtgørelsen om landsplandirektivet var ugyldig. Se tillige MRF 2021.338 Mfk.