MRF 2021.338
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 6. december 2021, j.nr. 20/01056
Ikke medhold i klage over miljøvurdering af landsplandirektiv for omplacering af sommerhusområder i kystnærhedszonen, da landsplandirektivet har karakter af en overordnet plan, hvor de miljømæssige konsekvenser kunne vurderes i forhold til den samlede kystnærhedszone, mens miljøpåvirkning af de enkelte områder først kan vurderes i forbindelse med kommunal planlægning. Afvist klage over mangler i oplysning om klageadgang. Dissens.
Ved ændring af planloven i 2017 blev erhvervsministeren bemyndiget til at fastsætte regler, hvorefter kommunalbestyrelserne fik mulighed for ved lokalplan at udlægge og omplacere sommerhusområder i kystnærhedszonen, jf. planlovens § 5 b, stk. 4. Formålet var bl.a. at give mulighed for at overføre eksisterende sommerhusområder til byzone og oprydning i uaktuelle arealreservationer, hvilket er en fravigelse af planlovens § 5 b, stk. 1, nr. 3, om forbud mod udlæg af nye sommerhusområder i kystnærhedszonen og fastholdelse af sommerhusområder til ferieformål. På baggrund af Erhvervsstyrelsens behandling af ansøgninger fra 20 kommuner om udlæg af en række sommerhusområder, og efter forudgående høring og miljøvurdering, udstedte erhvervsministeren bekendtgørelse nr. 952 af 16. september 2019 om landsplandirektiv 2019 for udlæg og omplacering af sommerhusområder i kystnærhedszonen. Landsplandirektivet udlagde i alt 37 sommerhusområder og muliggjorde inden for disse områder udlæg af ca. 2.000 nye sommerhusgrunde og tilbageførsel af ca. 1.350 ubebyggede sommerhusgrunde. Bekendtgørelsens bestemmelser om udlæg og tilbageførsel af sommerhusområder har efter § 2, stk. 1, retsvirkning som kommuneplan. Efter bekendtgørelsens § 4, stk. 1, kan kommunalbestyrelsen overføre de pågældende områder i kystnærhedszonen til sommerhusområde ved lokalplan. Udstedelse af bekendtgørelsen blev annonceret på Erhvervsstyrelsens hjemmeside med henvisning til Høringsportalen, hvor man kunne tilgå en række dokumenter fordelt under kategorierne ”Høringsdokument”, ”Høringsnotat” og ”Høringssvar”, der bl.a. indeholdt klagevejledning og miljøvurderingen. Det fremgik af miljørapporten, at miljøvurderingen var udarbejdet på baggrund af en afgrænsningsrapport, der udpegede relevante miljøfaktorer af kvalitativ karakter. Det var i rapporten konkluderet, at landsplandirektivet ikke i sig selv ville medføre væsentlig indvirkning på miljøet, men at landsplandirektivet muliggjorde projekter, der potentielt kunne have en miljøpåvirkning. Omfanget heraf kunne dog først vurderes endeligt, når landsplandirektivets blev udmøntet i mere detaljerede planer. Afgørelsen blev påklaget af Danmarks Naturfredningsforening, der bl.a. anførte, at der ikke var sket fornøden annoncering af klagevejledningen, og at miljørapportens detaljeringsgrad ikke var tilstrækkelig, da den ikke indeholdt vurderinger af enkeltarealer. Det anførtes endvidere, at vurderingen af de miljømæssige påvirkninger med miljørapporten blev udskudt til den kommunale planlægning i strid med miljøvurderingslovens § 12, og at niveauet for miljørapportens datagrundlag var utilstrækkeligt, da risikoen for bl.a. oversvømmelser burde have været vurderet ved brug af kvantitative data. Miljø- og Fødevareklagenævnets flertal (5 mod 2) fandt ikke grundlag for at anse offentliggørelsen af landsplandirektivet med tilhørende klagevejledning for mangelfuld, da der fandtes et link til dokumenterne på Erhvervsstyrelsens hjemmeside via Høringsportalen. Mindretallet fandt derimod, at klagevejledningen ikke var umiddelbar synlig på hjemmesiden. For så vidt angik detaljeringsniveauet i forhold til den samlede kystnærhedszone fandt nævnets flertal (6 mod 1), at Erhvervsstyrelsen i overensstemmelse med miljøvurderingslovens forarbejder måtte afpasse detaljeringsniveauet for miljørapporten efter landsplandirektivets detaljeringsniveau og indhold som en overordnet plan, der suppleredes af kommuneplaner og lokalplaner. Det samme gjorde sig efter flertallets opfattelse gældende ved væsentlighedsvurderingen, da karakteren af de virkninger, der beskrives i en miljørapport, ligeledes ifølge forarbejderne afhænger af miljørapportens detaljeringsgrad. Flertallet fandt endvidere, landsplandirektivet udmøntede en undtagelse fra forbuddet i planlovens § 5 b mod udlæggelse af nye sommerhusområder inden for kystnærhedszonen, hvorfor det ikke var usagligt, at planens miljømæssige konsekvenser var vurderet i forhold til kystnærhedszonen som et samlet hele. Nævnet fandt herudover ikke grundlag for at tilsidesætte detaljeringsniveauet ved vurderingen af enkeltarealerne. For så vidt angik de ansøgte områder, der i landsplandirektivet ikke var udpeget som sommerhusområder, henviste nævnet til, at det efter miljøvurderingslovens bilag 4, litra h, ikke kan kræves, at miljørapporten gengiver de vurderinger, som Miljø- og Fødevareministeriet havde foretaget for hver enkelt af de ansøgte arealer, da det beroede på en konkret vurdering efter planlovens § 5 b, stk. 4, om det enkelte område udpeges til sommerhusområde. For så vidt angik de udpegede områder, lagde nævnet vægt på, at miljørapporten redegjorde for de vurderinger, som Miljø- og Fødevareministeriet havde foretaget med henblik på at sikre, at sommerhusområderne i overensstemmelse med planlovens § 5 b, stk. 4, nr. 5, placeredes uden for områder med særlige landskabsinteresser og naturbeskyttelsesinteresser. I forhold til arealer beskyttet efter naturbeskyttelseslovens § 3 lagde nævnet vægt på, at der ifølge landsplandirektivet ikke kunne udlægges enkelte sommerhusgrunde på § 3-beskyttede arealer. I forhold til Natura 2000-områder fremhævede nævnet, af det fremgik af miljørapporten, at ingen af de potentielle sommerhusområder var beliggende i umiddelbar nærhed til et Natura 2000-område. Endelig bemærkede nævnet, at det ligeledes fremgik af miljørapporten, at der inden for de foreslåede sommerhusområder kunne være bilag IV-arter, og at påvirkningen af disse skulle vurderes i forbindelse med konkret planlægning af projekter. Endvidere fandt det samlede nævn ikke, at det udgjorde en retlig mangel ved miljøvurdering af landsplandirektivet, at miljørapporten henviste til, at nogle forhold først kunne vurderes i forbindelse med den kommunale planlægning. Nævnet lagde herved vægt på, at landsplandirektivet efter sit indhold var en overordnet plan, der gav de pågældende kommuner mulighed for at overføre nærmere angivne områder i kystnærhedszonen til sommerhusområde ved lokalplan, jf. bekendtgørelsens § 4, stk. 1. Nævnet henviste i den forbindelse til, at det ligeledes fremgik af denne bestemmelse, at en vedtagelse af tillæg til kommuneplanen kunne være nødvendig, herunder for at fastsætte rammer for indholdet af lokalplanen efter lovens almindelige regler. For så vidt angik niveauet for datagrundlaget fandt flertallet (6 mod 1), at de kvalitative data måtte anses for tilstrækkelige, da det bl.a. fremgik af miljørapporten, at de udpegede områder ikke var beliggende direkte ud til kysten, hvorfor risikoen for oversvømmelse var uden væsentlig betydning, hvorimod mindretallet fandt, at miljørapporten i højere grad også burde baseres på kvantitative data. Miljø- og Fødevareklagenævnet kunne på denne baggrund ikke give medhold i klagen.
Kommentar: Klagenævnets afgørelse tager alene stilling til miljøvurderingen efter miljøvurderingslovens § 12 af landsplandirektivet, hvilket kan give indtryk af, at miljøvurderingen er en afgørelse. Dette er ikke korrekt. Det er landsplandirektivet, der udgør afgørelsen, men klagenævnet kan naturligvis ved klage over landsplandirektivet prøve, om miljøvurderingen opfylder kravene i miljøvurderingsloven, da et benægtende svar vil føre til, at landsplandirektivet er ugyldigt. Se uddybende MRF 2021.79 Pkn med kommentar. Problemet er imidlertid, at landsplandirektivet ikke kan påklages til Planklagenævnet, men omvendt følger af miljøvurderingslovens § 48, stk. 4, at hvis en retsakt udgør en plan/program efter miljøvurderingsloven, og retsakten ikke kan påklages, skal der være mulighed for at klage over, at miljøvurderingslovens regler er overtrådt ved vedtagelse af retsakten, og i så fald er det Miljø- og Fødevareklagenævnet, der er rette klagemyndighed. Miljø- og Fødevareklagenævnet har ikke ved denne prøvelse kompetence til at tage stilling til, om landsplandirektivet er i overensstemmelse med planloven, men klagenævnet har kompetence til at ophæve landsplandirektivet, hvis miljøvurderingslovens regler er overtrådt, som det f.eks. illustreres af Miljø- og Fødevareklagenævnets ophævelse af en trafikplan efter vejloven i MAD 2018.262 Mfk. I en sådan sag vil nævnet formentlig anse sig for inkompetent til at tillægge klagen opsættende virkning, hvis der anmodes herom, jf. MRF 2021.114 Mfk om klage over screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 10 om, at der ikke skulle udarbejdes en miljøvurdering for efterafgrødebekendtgørelsen.
Klagerne i den ovenstående sag angik offentliggørelse af klageadgang over bekendtgørelsen og indholdet i miljøvurderingen af en overordnet plan som et landplandirektiv. Mens klagenævnets afvisning af indsigelser om mangler i miljøvurderingen forekommer overbevisende, er det vanskeligere at følge nævnets afvisning af DN’s indsigelse om offentliggørelse af klageadgang, når adgang til denne oplysning forudsætter, at man først tilgår klageportalen, hvor klageadgang ikke fremgår, men kan findes, hvis man ser i høringsnotatet. Nævnet burde her være opmærksom på, at bekendtgørelser normalt ikke kan påklages til klagenævn, og det derfor ved offentliggørelse af et landsplandirektiv som bekendtgørelse tydeligt bør fremgå af offentliggørelsen, at miljøvurderingen af bekendtgørelsen kan påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet. Selv om denne forståelse vil føre til, at miljøvurderingslovens regler om offentliggørelse af klageadgang var tilsidesat, vil det ikke føre til, at bekendtgørelsen om landsplandirektivet var ugyldig. Se tillige MRF 2021.339 Mfk.