MRF 2025.57/2
Rettens dom af 11. november 2025, 9. udv. afd., sag T-534/23, Föreningen Svenskt Landskapsskydd m.fl. mod Rådet
Rådets forordning 2022/2577 om ramme for midlertidig fremskyndelse af vedvarende energi vedtaget efter TEUF art. 122(1) er ikke en forvaltningsakt, hvorfor NGO’ers anmodning om intern prøvelse efter Århus-forordningens (1367/2006) art. 10 med rette var blevet afvist af Rådet. [Anket]
I december 2022 vedtog Rådet med henvisning til TEUF art. 122 forordning 2022/2577 om ramme for fremskyndelse af vedvarende energi (også betegnet nødretsforordningen) på baggrund af de alvorlige energiforsyningsvanskeligheder, der var opstået efter Ruslands militære angreb på Ukraine. Forordningen fastsætter midlertidige foranstaltninger, der kan afkorte den tilladelsesprocedure for bl.a. større vindmølleparker, som ellers kræves efter bl.a. VVM-direktivet og habitatdirektivet. I februar 2023 anmodede Föreningen Svenskt Landskapsskydd og en række andre NGO’er Rådet om en intern prøvelse i henhold til art. 10 i forordning 1367/2006 om anvendelse af Århuskonventionen på EU’s institutioner (Århusforordningen). Rådet afviste i juni 2023 anmodningen med den begrundelse, at forordningen var vedtaget på grundlag af TEUF art. 122(1) og derfor ikke var en forvaltningsakt, men en lovgivningsmæssig retsakt i Århuskonventionens forstand, uanset at forordningen ikke var en lovgivningsmæssig retsakt i EU-traktaternes forstand. NGO’erne anlagde herefter annullationssøgsmål efter TEUF art. 263 mod Rådet med påstand om annullation af afgørelsen om afvisning af intern prøvelse og gjorde til støtte herfor gældende, (1) at begrundelsen for afvisning var selvmodsigende, (2) at afvisningen var en overtrædelse af Århusforordningen, da den ikke tog højde for forordningens definition af en forvaltningsakt, (3) at forordningen var ulovlig efter EU-retten, og (4) at Rådets afvisning var udtryk for et åbenbart urigtigt skøn. Rådet påstod frifindelse og henviste bl.a. til Århusforordningens art. 2(1)(g), hvorefter en forvaltningsakt er defineret som ”enhver ikke-lovgivningsmæssig retsakt vedtaget af en EU-institution eller et EU-organ, som har retsvirkning og ekstern virkning, og som indeholder bestemmelser, der kan være i strid med miljølovgivningen som defineret i artikel 2, stk. 1, litra f)”. Retten lagde til grund, at efter Århusforordningens art. 2(1)(c) finder forordningens regler i art. 10 anvendelse på alle EU’s institutioner, ”medmindre de handler som dømmende eller lovgivende myndighed”. Selv om EU med forordning 2021/1767 havde ændret definitionen af forvaltningsakt for at bringe EU-retten i overensstemmelse med Århuskonventionen, var det ikke meningen at ændre udelukkelsen af lovgivningsmæssige retsakter, jf. i samme retning dommen i sag C-212/21 P (MRF 2023.100) (pr. 41 og 53). Århuskonventionen fastlægger imidlertid ikke, under hvilke omstændigheder institutioner handler som lovgivende eller dømmende myndighed, hvorfor begrebets indhold må fastlægges ved en funktionel tilgang, hvor der både tages hensyn til karakteren af det organ, som vedtager retsakter og retsaktens indhold (pr. 61). Herefter lagde Retten til grund, at Rådet er et organ, der udøver lovgivende funktioner (pr. 66), at forordning 2022/2577 var vedtaget på grundlag af TEUF art. 122(1) (pr. 73), og at nødretsforordningen fremskynder de tilladelsesprocedurer, der ellers kræves efter habitatdirektivet og VVM-direktivet (pr. 86-87). Retten konkluderede derfor, at nødretsforordningen ikke var en forvaltningsakt (pr. 98), og at Retten derfor med rette havde afvist intern prøvelse, hvorfor Rådet blev frifundet, uden at Retten fandt det nødvendigt at tage stilling til de øvrige anbringender.
Kommentar: Dommen – der er blevet appelleret til Domstolen (sag C-33/26 P) – indeholder et væsentligt bidrag til afklaring af, hvad der i forhold til Århusforordningens art. 2(g) må anses for at være omfattet af intern prøvelse som ”enhver ikke-lovgivningsmæssig retsakt” efter ændringen af Århusforordningen ved forordning 2021/1767, der er omtalt i kommentaren til MRF 2021.32. Begrebet ”lovgivningsmæssig retsakt” refererer til TEUF art. 289 og 290, der lyder:
2. I specifikke tilfælde, der er fastsat i traktaterne, vedtages forordningen, direktivet eller afgørelsen af Europa-Parlamentet med deltagelse af Rådet eller af Rådet med deltagelse af Europa-Parlamentet, og dette udgør en særlig lovgivningsprocedure.
3. Retsakter vedtaget ved en lovgivningsprocedure er lovgivningsmæssige retsakter. [...]
Art. 290. Kommissionen kan i en lovgivningsmæssig retsakt få delegeret beføjelse til at vedtage almen gyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter, der supplerer eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt. De lovgivningsmæssige retsakter afgrænser udtrykkeligt delegationens formål, indhold, omfang og varighed. De væsentlige bestemmelser på et område er forbeholdt den lovgivningsmæssige retsakt og kan derfor ikke være omfattet af delegation.
2. De lovgivningsmæssige retsakter fastlægger udtrykkeligt de betingelser, der gælder for delegationen, og som kan være følgende: [...]
3. Adjektivet »delegeret« eller »delegerede« indsættes i de delegerede retsakters overskrift.
Heraf følger med andre ord, at traktaten sondrer mellem lovgivningsmæssige retsakter og delegerede retsakter, hvor en delegeret retsakt er almengyldig på linje med lovgivningsmæssige retsakter, hvilket dog ifølge art. 290 forudsætter, at den lovgivningsmæssige retsakt udtrykkeligt fastsætter betingelser for delegationen, og at den delegerede retsakt supplerer eller ændrer ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt. Sammenholdes med Århusforordningens art. 2(g), vil en delegeret retsakt kunne være omfattet af ordningen for intern prøvelse. I den foreliggende dom opstiller Retten tre momenter, som må indgå i vurderingen af, om der er tale om en lovgivningsmæssig retsakt, nemlig (1) om det organ, der har vedtaget retsakten, er en lovgivende myndighed, (2) karakteren af myndighed, som udøves med retsaktens vedtagelse, og (3) om indholdet i retsakten har en generel karakter. Det følger uden videre heraf, at Rådets såkaldte nødretsforordning må anses for en lovgivningsmæssig retsakt, hvorfor der ikke er adgang til intern prøvelse heraf. De tre kriterier tyder dog tillige på, at den omstændighed, at en retsakt er vedtaget af Kommissionen, ikke i sig selv betyder, at retsakten er omfattet af Århusforordningens regler om intern prøvelse. Hvis Kommissionens retsakt således har en generel karakter og fastsætter regler for medlemsstaternes nærmere gennemførelse af direktiver eller forordninger vedtaget af Rådet og Parlamentet, er der ikke krav på intern prøvelse efter Århusforordningens art. 10. Rådets begrundelse for afvisning i denne sag om intern prøvelse af nødretsforordningen er dog udformet så selvmodsigende, at det er forståeligt, at de sagsøgende NGO’er ønskede at afprøve grænserne for mangelfuld begrundelse. Som Retten fastslog i præmis 18, indebærer begrundelseskravet i TEUF art. 296(2), at begrundelsen ”skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret”. Selvom Retten medgav, at Rådets begrundelse var selvmodsigende, fandt Retten dog, at begrundelsen gav NGO’erne tilstrækkeligt kendskab til grundene til afvisning, hvorfor Retten ikke fandt det nødvendigt at ophæve Rådets afgørelse, hvilket af procesøkonomiske grunde forekommer velbegrundet. Som nævnt er Rettens dom blevet appelleret til Domstolen, hvor NGO’erne bl.a. gør gældende, at Rettens fortolkning af Århusforordningen er i strid med den formelle sondring mellem lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige retsakter i TEUF art. 289 og 290. Om indholdet af nødretsforordningen (2022/257) se i øvrigt Tina Gant: MRF 2024C.1.
Bemærk: Dommen er appelleret til Domstolen (sag C-33/26 P)