MRF 2025.39
Retten i Esbjergs dom af 20. februar 2025, sag BS-8029/2022-ESB
A (adv. Joan Vollertsen) mod Vejen Kommune (adv. Mads Kobberø). Biintervenient til støtte for A: Landsforeningen af Danske Mælkeproducenter. Biintervenient til støtte for Vejen Kommune: Ministeriet for Grøn Trepart
Ikke grundlag for at underkende kommunes revurderingsvilkår i 2021 om reduceret ammoniakdeposition fra 2031 fra husdyrbrug beliggende i Natura 2000-område, uanset at husdyrbruget var miljøgodkendt i 2011 på grundlag af en konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsen, driften var uændret, og de beskyttede naturtyper først var kortlagt efter miljøgodkendelsen i 2011, da der var tale om generel regulering. Afvist, at vilkårene udgjorde et ekspropriativt indgreb eller gav A krav på erstatning efter naturbeskyttelseslovens § 19 g.
På grundlag af miljøgodkendelse fra juli 2011 drev A et kvægbrug med 322 malkekøer og tilhørende opdræt og tyrekalve i et område, der er udlagt som Natura 2000-område. Miljøgodkendelsen fra 2011 blev meddelt på grundlag af en konsekvensvurdering efter den daværende habitatbekendtgørelse, hvor det var lagt til grund, at baggrundsbelastningen for området var 17 kg. kvælstof/ha/år. I august 2021 traf Vejen Kommune afgørelse om revurdering af miljøgodkendelsen til A’s husdyrbrug, hvori der var fastsat vilkår om ammoniakreduktion med virkning fra 2031 (delkrav) og 2038 (fuldt krav). I revurderingsafgørelsen blev vilkårene begrundet med, at husdyrbruget påvirkede kategori 1-naturtyper (ammoniakfølsomme naturtyper indenfor Natura 2000-områder), der efter miljøgodkendelsen af husdyrbruget i 2011 var blevet registreret som habitatbeskyttet natur. A anlagde herefter retssag mod kommunen med principal påstand om ugyldighed og subsidiær påstand om erstatningspligt for kommunen. Til støtte herfor gjorde A bl.a. gældende, (1) at husdyrbruget ikke var ændret siden 2011, hvorfor husdyrbruget kunne støtte ret på konsekvensvurderingen, og at der ikke kunne stilles nye krav på grundlag af den efterfølgende registrering af ammoniakfølsom natur, (2) at de danske regler om totaldeposition af ammoniak er i modstrid med habitatdirektivets art. 6(2) og art. 6(3), (3) at der skulle være foretaget en konkret konsekvensvurdering ved revurdering af miljøgodkendelsen, jf. bl.a. EU-Domstolens dom i de forenede sager C-293/17 og C-294/17, PAS, (4) at der manglede dokumentation for, at revurderingens krav om reduceret kvælstofudledning var nødvendig for Natura 2000 området, og (5) at indgrebet var ekspropriativt, hvorfor A havde krav på erstatning for det tab, som de ændrede vilkår påførte A, jf. ligeledes naturbeskyttelseslovens § 19 g. Ministeriet for Grøn Trepart indtrådte som biintervient for kommunen. Kommunen påstod frifindelse og gjorde til støtte herfor bl.a. gældende, at kommunens afgørelse var gyldig, at kommunen ikke var rette sagsøgte i forhold til de generelle regler om kvælstofpåvirkning af beskyttet natur, at kommunen ikke havde truffet afgørelse efter naturbeskyttelseslovens § 19d eller § 19 e, hvorfor der ikke var grundlag for erstatning efter § 19 g. Endvidere henviste kommunen til Vestre Landsrets dom i MRF 2021.97 V og Højesterets dom i MRF 2023.16 H, mens Ministeriet for Grøn Trepart bl.a. afviste krav om konkret vurdering med henvisning til EU-Domstolens dom i sag C-278/21, AquaPri (MRF 2022.193). Ministeriet afviste endvidere, at revurderingskravene var i modstrid med proportionalitetsprincippet og gjorde gældende, at de generelle og sektorspecifikke krav i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen er en gennemførelse af habitatdirektivets art. 6(2), at det er et nationalt anliggende, hvilke passende foranstaltninger der skal anvendes efter habitatdirektivets art. 6(2) for at undgå forringelse af Natura 2000-områder, og at bestemmelserne i naturbeskyttelsesloven er subsidiære i forhold til husdyrbruglovens regler. Under sagen blev udmeldt syn og skøn. Byretten lagde til grund, at A’s husdyrbrug var miljøgodkendt i 2011 at der ikke efterfølgende var sket ændringer af driften, og at husdyrbruget er placeret tæt på fire områder af kategori 1-naturtyper beliggende i et Natura 2000-område. Byretten fandt herefter, at kommunen havde hjemmel i husdyrbrugloven til at træffe revurderingsafgørelsen, og at kommunens skønsbeføjelse efter reglerne er begrænset til fristen for opfyldelse af kravene. Med henvisning til EU-Domstolens dom i sag C-278/21, AquaPri, fandt byretten, at de skærpede krav til ammoniakdeposition ikke er omfattet af habitatdirektivets art. 6(3), ligesom byretten afviste, at de danske regler om maksimal totalammoniakdeposition var i strid med habitatdirektivets art. 6(3), som fortolket af EU-Domstolen i de forenede sager C-293/17 og C-294/17, PAS. Byretten anførte bl.a., at myndighedsafgørelser, som af hensyn til beskyttede naturtyper stiller skærpede krav til driften, efter en naturlig forståelse af ordlyden ikke er omfattet af vurderingspligten i direktivets art. 6(3), at der forud for miljøgodkendelsen i 2011 var blevet foretaget en væsentlighedsvurdering af husdyrbruget efter direktivets art. 6(3), at det forhold, naturtyperne først var kortlagt efter miljøgodkendelsen i 2011, ikke medfører et ubetinget krav om ny vurdering efter direktivets art. 6(3), og at direktivets art. 6(3) ikke er til hinder for en national programmatisk ordning, der fritager visse projekter under bestemte grænseværdier for habitatvurdering, forudsat at projekter under grænseværdien ud fra et videnskabeligt synspunkt ikke havde skadelige virkninger. Med henvisning til et notat fra DMU (Danmarks Miljøundersøgelse) og til, at tærskelværdierne i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens § 26 var blevet vurderet efter SMV-direktivet, fandt byretten det ikke bevist, at tærskelværdierne ikke var behørigt vurderet. Da kommunen hverken havde tilsidesat proportionalitetsprincippet eller sin oplysnings- og vejledningspligt, frifandt byretten kommunen for A’s principale påstand. I forhold til A’s subsidiære påstand vurderede byretten, om revurderingsafgørelsen udgjorde et ekspropriativt indgreb efter grundlovens § 73. Byretten lagde bl.a. vægt på, at reglerne i husdyrbruglovgivningen om maksimal totaldeposition af ammoniak til kategori 1-naturtyper udgør en generel regulering, at reglerne har til formål at mindske belastningen af de særlige ammoniakfølsomme naturtyper, hvilket har væsentlig samfundsmæssig interesse, at det fremgik af miljøgodkendelsen fra 2011, at der regelmæssigt skulle foretages revurdering af godkendelsen, og at der i revurderingsafgørelsen var fastsat en relativ lang frist for opfyldelse af vilkårene, baseret på at staldanlægget skulle kunne udnyttes, indtil anlægget måtte antages at være udtjent og afskrevet. Revurderingsafgørelsen var således påregnelig for A, og der var med den fastsatte frist for opfyldelse af vilkårene taget højde for proportionalitetsprincippet. Efter en samlet vurdering fandt byretten, at revurderingsafgørelsen ikke udgjorde et ekspropriativt indgreb. Da revurderingsafgørelsen med rette var truffet efter bestemmelserne i husdyrbruglovgivningen og hverken formelt eller reelt var truffet efter naturbeskyttelseslovens § 19 d, frifandt byretten kommunen for A’s subsidiære påstand.
Kommentar: Dommen vedrører flere principielle spørgsmål i relation til beskyttelsen af Natura 2000-områder efter habitatdirektivets art. 6. Dommen må formentlig forstås på den måde, at de generelle krav til beskyttelse af Natura 2000-områder i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen udgør en del af gennemførelsen af den generelle beskyttelse i habitatdirektivets art. 6(2), uanset at kravene alene aktualiseres ved miljøgodkendelse af husdyrbrug og revurdering af miljøgodkendelsesvilkår, og fristen for opfyldelse af kravene kan udsættes. Denne fortolkning forekommer af flere grunde tvivlsom. Dels må anføres, at det efter EU-Domstolens praksis vedrørende fortolkning af habitatdirektivets art. 6(2) ikke er muligt at udsætte pligten til at standse skadelig påvirkning, jf. bl.a. sag C-418/04, Kommissionen mod Irland, og sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen. Dels kan i forhold til revurdering af godkendelsesvilkår anføres, at hvor der ikke er sket ændringer, kan husdyrbruget i disse tilfælde som udgangspunkt støtte ret på den tidligere konsekvensvurdering, jf. sag C-278/21, AquaPri (MRF 2022.193), og hvis ikke, skal der foretages en ny konkret vurdering efter direktivets art. 6(3). Dommen indeholder imidlertid også det element, at de generelle krav til beskyttelse af Natura 2000-områder i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen udgør et dansk supplement til den danske gennemførelse af habitatdirektivets art. 6(2), hvilket dog indirekte modsiges af, at reglerne er begrundet med habitatdirektivets krav til beskyttelse af natur. Ministeriets anbringende om, at det er op til medlemsstaterne, hvilke passende foranstaltninger der skal til for at gennemføre habitatdirektivets art. 6(2), er ikke foreneligt med sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen (se Pagh og Haugsted, Fast ejendom – regulering og køb, 4. udg., 2022, s. 522 ff.). Konkret kan anføres, at hvis de nye krav til reduceret ammoniakdeposition er begrundet i EU’s krav til beskyttelse af Natura 2000-områder, er det ikke foreneligt med EU-Domstolens fortolkning af art. 6(2), at kravene til reduceret ammoniakdeposition udsættes i mange år.