MRF 2021.97
Vestre Landsrets dom af 22. april 2021, sag BS-58974/2019-VLR (8. afd.)
(Torben Geneser, Claus Rohde og Jakob O. Ebbensgaard)
A (adv. Uffe Baller) mod Struer Kommune (adv. Mads Kobberø), biintervenient til støtte for sagsøgte: Miljøministeriet (adv. Louise Solvang Rasmussen)
Afslag på godkendelse af husdyrbrug med henvisning til det generelle beskyttelsesniveau for kvælstof var ikke ugyldigt, selvom den tidligere husdyrgodkendelsesbekendtgørelse i strid med SMV-direktivet ikke var blevet undergivet strategisk miljøvurdering.
I 2013 ansøgte A om godkendelse efter den dagældende § 12, stk. 3, i husdyrbrugloven til udvidelse af minkproduktionen på et husdyrbrug omfattet af en eksisterende godkendelse fra 2010. Udvidelsen ville indebære, at kvælstofudledningen fra det eksisterende produktionsanlæg reduceredes fra 2,3 til 1,7 kg N/ha/år. Struer Kommune meddelte den 10. juni 2015 afslag på ansøgningen med henvisning til, at den ansøgte udvidelse ikke overholdt kravet til totaldeposition af ammoniak i bilag 3 til den dagældende husdyrgodkendelsesbekendtgørelse (2014/1283) for såkaldt kategori 1-natur (ammoniakfølsomme naturtyper i Natura 2000-områder). A anlagde sag mod Struer Kommune med påstand om, at kommunens afslag var ugyldigt, idet der ikke var foretaget strategisk miljøvurdering af den dagældende husdyrgodkendelsesbekendtgørelse efter miljøvurderingslovens regler om miljøvurdering af planer og programmer, der udgør den danske implementering af SMV-direktivet. Det var i sagen ubestridt, at den dagældende husdyrgodkendelsesbekendtgørelse (2014/1283) ikke var blevet undergivet en strategisk miljøvurdering, og at dette burde være sket. Struer Kommune påstod frifindelse og anførte med henvisning til bl.a. U 2019.2943 H og U 2019.2960 H, at en eventuelt manglende miljøvurdering ikke indebar, at afslaget var ugyldigt. Miljøministeriet indtrådte som biintervenient i sagen til støtte for kommunen og gjorde navnlig gældende, at betingelserne for at opretholde kommunes afslag som gyldigt var opfyldt, uanset der ikke var gennemført miljøvurdering af den dagældende husdyrgodkendelsesbekendtgørelse. Miljøministeriet bestred endvidere, at der var grundlag for en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen med henvisning til, at spørgsmålet var afklaret med EU-Domstolens domme i sag C-41/11 og sag C-379/15.
Byretten udtalte med henvisning til EU-Domstolens domme i sag C-41/11 og sag C-379/15, at retten undtagelsesvist og efter en konkret vurdering kan undlade at tillægge manglende overholdelse af EU-retten på miljøbeskyttelsesområdet ugyldighedsvirkning, såfremt følgende fire betingelser er opfyldt: (1) At den anfægtede nationale bestemmelse udgør en foranstaltning til korrekt gennemførelse af EU-retten på miljøbeskyttelsesområdet, (2) vedtagelsen og ikrafttrædelsen af en ny national bestemmelse ikke gør det muligt at undgå de skadelige virkninger på miljøet, som følger af annullationen af den anfægtede nationale bestemmelse, (3) annullation af denne sidstnævnte medfører, at der skabes et retligt tomrum for så vidt angår gennemførelsen af EU-retten på miljøområdet, som ville være mere skadelig for miljøet i den forstand, at annullationen ville betyde ringere beskyttelse og således ville modvirke selve EU-rettens væsentligste formål, og (4) en undtagelsesvis opretholdelse af virkningerne af en sådan bestemmelse omfatter alene en tidsperiode, som er begrænset til det strengt nødvendige til vedtagelse af foranstaltninger, der kan afhjælpe den konstaterede uregelmæssighed. Byretten konstaterede, at Miljø- og Fødevareministeriet i december 2018 havde foretaget en strategisk miljøvurdering af den nye husdyrgodkendelsesbekendtgørelse, der erstattede 2014-bekendtgørelsen, og hvor grænseværdierne for udledning af ammoniak blev fastsat til samme niveau som i 2014-bekendtgørelsen. Byretten fandt videre, at reglerne de facto havde været egnet til gennemførelse af EU-retten på miljøbeskyttelsesområdet i forhold til generel regulering af ammoniakpåvirkningen af Natura 2000-områder. På denne baggrund fandt retten, at den manglende strategiske miljøvurdering af 2014-bekendtgørelsen ikke havde haft konkret eller væsentlig betydning for kommunens afgørelse, hvorfor de fire betingelser oplistet i sag C-41/11 var opfyldt, herunder med en sådan klarhed, at der ikke var grundlag for at foretage præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen. Struer Kommunes afgørelse var derfor ikke ugyldig som følge af den manglende strategiske miljøvurdering af den dagældende husdyrgodkendelsesbekendtgørelse.
A ankede dommen til landsretten, der efter en gennemgang af EU-Domstolens praksis om konsekvenserne af vedtagelse af planer og programmer i strid med SMV-direktivet, herunder sag C-24/19 (MRF 2020.9), udtalte, at en national domstol undtagelsesvis og efter en konkret vurdering kan undlade at tillægge manglende overholdelse af SMV-direktivet ugyldighedsvirkning, når der foreligger tvingende hensyn til miljøbeskyttelsen og forudsat, at de fire betingelser oplistet i sag C-41/11 og efterfølgende sager er opfyldt. Landsretten fandt med henvisning til husdyrbruglovens forarbejder, at loven implementerer dele af habitatdirektivet i dansk ret, og at tærskelværdierne for totaldeposition af ammoniak i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen derved varetager habitatdirektivets miljøbeskyttelseshensyn. Landsretten fandt videre, at kravet måtte anses som en relevant og sagligt velbegrundet måde at implementere habitatdirektivet på, hvilket blev understøttet af den senere miljøvurdering, der blev gennemført forud for ikrafttrædelsen af den efterfølgende husdyrgodkendelsesbekendtgørelse (2018/1467), der videreførte samme grænseværdier for totaldeposition af ammoniak. Landsretten bemærkede, at kommunen i mangel af udtrykkelige grænseværdier for totaldeposition ville skulle foretage en konkret vurdering af det ansøgtes miljøpåvirkninger, og at der derfor ved en tilsidesættelse af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen ville opstå en sådan mangel på klar regulering, at det ville indebære en risiko for skadelige virkninger på miljøet i strid med EU-rettens beskyttelsesformål ved, at der konkret kunne tillades større udledning end efter bekendtgørelsens grænseværdier. Dette gjaldt, uanset husdyrbrugloven indeholder mere generelle regler til sikring af miljøbeskyttelseshensyn. Landsretten fandt endvidere, at en opretholdelse af retsvirkningerne af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen i hvert fald frem til det tidspunkt, hvor Struer Kommune traf sin afgørelse, ikke udstrakte sig længere end nødvendigt, idet landsretten bemærkede, at den ikke herved havde taget stilling til, om den efterfølgende husdyrgodkendelsesbekendtgørelse fra 2018 blev indført uden unødig forsinkelse. På denne baggrund måtte betingelserne for opretholdelse af retsvirkningerne af 2014-husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen anses for at have været opfyldt, hvilket indebar, at de konkrete afgørelser, som var truffet på baggrund af bekendtgørelsen, som udgangspunkt også måtte anses for gyldige. Da den manglende strategiske miljøvurdering derfor ikke kunne føre til, at kommunens afgørelse af 10. juni 2015 var ugyldig, blev kommunen frifundet.
Kommentar: Dommen er det første eksempel fra dansk praksis, hvor der mere indgående tages stilling til betingelserne for midlertidig opretholdelse af planer og programmer vedtaget i strid med SMV-direktivet, om end der ved flere tidligere lejligheder har været anledning hertil i både retspraksis og administrativ praksis. Blandt de mere bemærkelsesværdige sager må nævnes U 2019.2943 H og U 2019.2960 H, hvor Højesteret idømte to landmænd straf for overtrædelse af reglerne om tildeling af kvælstofkvoter, idet ”en eventuel tilsidesættelse af procedurereglerne i SMV-direktivet og habitatdirektivet” ikke kunne føre til, at de tiltalte ikke kunne straffes, uden det blev begrundet nærmere, om betingelserne oplistet i sag C-41/11 var opfyldt. I MRF 2021.56 Mfk, der angik en VVM-tilladelse til seks vindmøller meddelt på grundlag af den dagældende vindmøllebekendtgørelse, som var vedtaget uden forudgående miljøvurdering efter SMV-direktivet, fandt Miljø- og Fødevareklagenævnet, at allerede fordi grænseværdierne for støjbelastning var videreført uændret i den senere støjbekendtgørelser, der havde været undergivet strategisk miljøvurdering, var VVM-tilladelsen ikke ugyldig, hvilket heller ikke modsvarer betingelserne oplistet i sag C-41/11. På dette punkt går Vestre Landsrets dom således væsentligt videre end hidtidig dansk praksis. Det er i den forbindelse værd at bemærke, at landsrettens præmisser tillige forudsætter, at konsekvensen, såfremt betingelserne fra sag C-41/11 ikke var opfyldt, ville have været, at afgørelser truffet på grundlag af den dagældende husdyrgodkendelsesbekendtgørelse tillige måtte anses for ugyldige, hvilket er i overensstemmelse med sag C-24/19 (MRF 2020.9), jf. uddybende herom Pagh: Juristen 2020, s. 206.
Når der ses nærmere på landsrettens anvendelse af betingelserne oplistet i sag C-41/11 på den konkrete sag, savnes dog en lidt fyldigere begrundelse. Navnlig synes det tvivlsomt, om betingelse nr. 3 var opfyldt i den konkrete sag. Hertil kræves, at annullationen af den tidligere husdyrgodkendelsesbekendtgørelse ville efterlade et retligt tomrum for så vidt angår gennemførelsen af EU-retten på miljøområdet, der ville være mere skadelig for miljøet end oprettelse af bekendtgørelsen. Det er korrekt – som anført af landsretten i relation til betingelse nr. 1 – at det i husdyrbruglovens forarbejder er forudsat, at loven implementerer dele af habitatdirektivet i den integrerede godkendelsesordning for husdyrbrug i §§ 16 a-16 b (tidligere §§ 10-12), og at det generelle beskyttelsesniveau i form af tærskelværdier for totaldeposition af ammoniak til Natura 2000-områder er med til at hindre en skadelig påvirkning heraf. Landsretten forholder sig imidlertid ikke til, at det følger af habitatbekendtgørelsens § 7, stk. 5, nr. 2, at tilladelse eller godkendelse efter husdyrbruglovens §§ 16 a-16 b (tidligere §§ 10-12) tillige omfattes af den øvrige danske implementering af habitatdirektivet med krav om foretagelse af væsentlighedsvurdering og eventuelt en konsekvensvurdering efter habitatreglerne. Det kan dermed næppe hævdes, at der ved annullation af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens generelle tærskelværdier ville opstå et ”retligt tomrum” i den danske gennemførelse af habitatdirektivet. Dette understøttes tillige af den overordnede – og væsentligste – betingelse i EU-Domstolens praksis for opretholdelse af gyldigheden af retsakter vedtaget i strid med SMV-direktivet, hvorefter opretholdelsen skal kunne begrundes tvingende hensyn til miljøbeskyttelsen (eller forsyningssikkerheden, jf. sag C-411/17 og sag C-24/19). I landsrettens dom forbigås denne overordnede betingelse i tavshed.
Endelig er det bemærkelsesværdigt, at landsretten tilsyneladende forudsætter, at de generelle tærskelværdier i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens bilag giver en bedre beskyttelse end godkendelsesmyndighedens konkrete vurderinger af miljøpåvirkningerne, idet der ved en konkret vurdering er en ”mangel på klar regulering”. Opfattelsen står i kontrast til følgende udsagn fra forarbejderne til en ændring af husdyrbrugloven i 2017 (lovforslag nr. L 114 af 12. januar 2017, almindelige bemærkninger, afsnit 10.1.2 (s. 99 f.)):
”Det kan give anledning til tvivl, om der med lovforslaget og de regler, der vil blive udstedt med hjemmel i de foreslåede bemyndigelsesbestemmelser, fastlægges tærskelværdier, som i alle tilfælde med tilstrækkelig sikkerhed kan udelukke en væsentlig indvirkning på miljøet, som det kræves for at undlade konkrete vurderinger efter VVM-direktivet og habitatdirektivet. Det kan derfor ikke udelukkes, at EU-Domstolen vil kunne nå frem til, at udformningen af de generelle regler ikke opfylder VVM-direktivet og habitatdirektivet og dermed er i strid med EU-retten, såfremt tærskelværdierne ikke som forventet sikrer mod væsentlige påvirkninger af miljøet i alle situationer.”
I forlængelse heraf må nævnes, at landmanden for byretten gjorde gældende, at afslaget på miljøgodkendelse af udvidelsen betød, at Natura 2000-området blev udsat for en større ammoniakbelastning på grundlag af den eksisterende miljøgodkendelse, og at dette var i modstrid med EU-Domstolens dom i sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen, der i en sådan situation forpligter den kompetente myndighed til at foretage en afvejning mellem to mulige skadevirkninger, men dette anbringende blev ikke kommenteret af byretten og blev ikke forfulgt nærmere ved landsretten.