MRF 2025.14
Vestre Landsrets dom af 5. februar 2025, 8. afd., sag BS-53931/2023-VLR
(Torben Geneser, Kim Rasmussen og Nichlas Madsen (kst.))
A (adv. Anette Kusk v/adv.fm. Rikke Nipgaard Laursen) mod Miljø- og Fødevareklagenævnet (adv. Louise Solvang Rasmussen)
Kunstgræsplæne på 700 m2 og et stengærde var ikke omfattet af undtagelsen for haver i naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 2 og 3, om søbeskyttelseslinjen. Ikke grundlag for at underkende Miljø- og Fødevareklagenævnets stadfæstelse af afslag på lovliggørende dispensation grundet anlæggets omfang og påvirkning af plante- og dyreliv, uanset at fysisk lovliggørelse ville koste 130.000 kr.
A havde i 2018 etableret en kunstgræsplæne på 700 m2 og et stengærde på sin ejendom, der er beliggende inden for søbeskyttelseslinjen. Efter påtale fra Skanderborg Kommune ansøgte A om lovliggørende dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 16 til kunstgræsplænen og stengærdet. Kommunen afslog lovliggørende dispensation i januar 2020 og meddelte samtidigt lovliggørelsespåbud til A om inden for et år ved at fjerne kunstgræsset og stengærdet. A påklagede afgørelserne til Miljø- og Fødevareklagenævnet, der i afgørelse af 25. juni 2020 (j.nr. 20/02902) ikke fandt grundlag for at underkende kommunens afslag, idet nævnet lagde til grund, at undtagelserne i naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 2, nr. 2 eller stk. 3 ikke gjaldt i dette tilfælde, og at formålet med kunstgræsset og stengærdet ikke var så væsentligt, at den generelle beskyttelsesinteresse i naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 1, burde vige, ligesom hensynet til uønsket præcedens og hensynet til bevaringsværdigt landskab talte imod at give dispensation. A indbragte klagenævnets afgørelse for byretten med påstand om, at Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af juni 2020 var ugyldig. Til støtte herfor gjorde A bl.a. gældende, at kunstgræsbanen var omfattet af undtagelsen i naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 2, litra b om beplantning i eksisterende haver, da arealet havde været anvendt til have siden 1913. Subsidiært gjorde A gældende, at anlægget ikke påvirkede dyre- og planteliv, og at omkostninger på 130.000 kr. var i modstrid med proportionalitetsprincippet. Miljø- og Fødevareklagenævnet påstod frifindelse og gjorde til støtte herfor bl.a. gældende, at kunstgræsplænen ikke var omfattet af naturbeskyttelseslovens undtagelse for beplantning i haver og mindre anlæg, at kunstgræsbanen hindrede naturlig plantevækst, og dermed levevilkårene for plante- og dyreliv, og at der ikke var tale om en bagatelmæssig ændring grundet plænens størrelse og placering, hvorfor hverken værdispildsbetragtninger eller proportionalitetsprincippet kunne begrunde lovliggørende dispensation. Under sagen blev udmeldt syn og skøn, der bl.a. konkluderede, at kunstgræsbanen vil ændre det naturlige dyre- og planteliv. Byretten lagde til grund, at kunstgræsbanen ikke kunne karakteriseres som beplantning, og at den sammen med stengærdet derfor var omfattet af forbuddet i naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 1, medmindre der blev meddelt lovliggørende dispensation. Byretten fandt ikke grundlag for at underkende klagenævnets stadfæstelse af afslag, bl.a. fordi kunstgræsbanen væsentligt vil ændre det naturlige dyre- og planteliv og hensyn til præcedens, ligesom byretten afviste, at der ved nævnets afgørelse burde være taget hensyn til A’s reetableringsomkostninger med henvisning til, at dette ”hverken har støtte i nævnets praksis eller lovens formål”. A ankede til Vestre Landsret, hvor A nedlagde en supplerende påstand om, at Miljø- og Fødevareklagenævnet tilpligtes at meddele dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 1 til etablering af kunstgræsplæne og stensætning. 1. Miljø- og Fødevareklagenævnet påstod stadfæstelse over for påstand 1 og frifindelse over for påstand 2. Parterne gentog i det væsentligste deres anbringender for landsretten. Landsretten lagde til grund, at både kunstgræsplænen og stengærdet var omfattet af naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 1 og henviste til, at bestemmelsen skal fortolkes i lyset af eksemplerne i § 16, stk. 3. Med henvisning til kunstgræsbanens omfang og påvirkningen af plante- og dyreliv frifandt landsretten nævnet for den første påstand. Nævnet blev ligeledes frifundet for påstand 2, da A ikke havde godtgjort, at Miljø- og Fødevareklagenævnet havde inddraget usaglige hensyn i afgørelsen, eller der var grundlag for at tilsidesætte nævnets faglige skøn.
Kommentar: Dommen giver anledning til tre bemærkninger. Dommen angår naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 1-3, hvor de for sagen relevante regler lyder:
”Der må ikke placeres bebyggelse, campingvogne og lignende eller foretages beplantning eller ændringer i terrænet inden for en afstand af 150 m fra søer med en vandflade på mindst 3 ha og de vandløb, der er registreret med en beskyttelseslinje i henhold til den tidligere lovgivning.
Stk. 2. Forbuddet i stk. 1 gælder ikke for [...] (2) gentilplantning af skovarealer og beplantning i eksisterende haver [...],
Stk. 3. I lovligt etablerede haver, jf. § 8 a, stk. 2, og § 15 a, stk. 4, kan der uanset forbuddet i stk. 1 placeres mindre bygninger, anlæg og installationer i tilknytning til boligen og højst 15 m fra denne, som en terrasse etableret i niveau med og i sammenhæng med beboelsen, et gyngestativ, højbede og en sandkasse og andre legeredskaber samt et mindre skur på op til 10 m2, medmindre der allerede lovligt er opført et skur i haven. På tilsvarende måde kan opføres et mindre drivhus på op til 10 m2 i forbindelse med helårsboliger.”
Dommen viser for det første, at undtagelsen i naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 2, nr. 2, for beplantning i haver og § 16, stk. 3, for mindre fysiske indretninger i haver ikke omfatter kunstgræsbaner i haver, hvilket næppe kan anses for overraskende. Det fremgår imidlertid af landsrettens præmisser om § 16, stk. 3, der bl.a. undtager ”gyngestativ, højbede og en sandkasse og andre legeredskaber”, hvis disse indretninger placeres mindre end 15 meter fra boligen, at undtagelserne indgår som fortolkning for rækkevidden af forbuddet mod ”bebyggelse” i § 16, stk. 1. Dette betyder, at hvis der inden for søbeskyttelseslinjen i en privat have etableres en mindre sandkasse, gyngestativ eller andre legeredskaber og indretninger mere end 15 meter fra boligen, skal ejeren søge dispensation fra søbeskyttelseslinjen. Heraf følger med andre ord, at begrebet ”bebyggelse” i naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 1, er tillagt en mere vidtgående betydning end byggelovens bebyggelsesbegreb og begrebet ”bebyggelse” i planlovens § 35 om tilladelse til bebyggelse i landzone, hvor der ikke kræves landzonetilladelse til f.eks. sandkasse eller gyngestativ. Landsrettens præmisser har støtte i en ordlydsfortolkning af undtagelserne, men vil næppe kunne udstrækkes til, at § 16, stk. 1, også omfatter de nævnte legeredskaber, hvis disse blev etableret inden indføjelsen af undtagelserne i § 16, stk. 3, ved lov 2017/681, da § 16, stk. 1, forud for lovændringen i 2017 efter fast praksis ikke omfattede den slags beskedne indretninger. Selv om der med lovændringen i 2017 blev tilstræbt en lempelse af rækkevidden af forbuddet i bl.a. naturbeskyttelseslovens §§ 15 og 16 (FT 2016/2017, lovforslag L 122), betød lovændringen således i realiteten en udvidelse af forbuddet i § 16.
For det andet må knyttes en bemærkning til byrettens afvisning af, at nævnet burde tage hensyn til omkostningerne til fysisk lovliggørelse, hvilket byretten begrundede med, at dette ”hverken har støtte i nævnets praksis eller lovens formål”. Formuleringen er formentlig inspireret af klagenævnets anfægtede afgørelse, hvor nævnet afviste A’s værdispildsbetragtninger med henvisning til, at ”søbeskyttelseslinjen ikke har til formål at varetage sådanne hensyn”. Begge udsagn forekommer uholdbare, da lovens formål ikke ophæver den bredere afvejning af hensyn i lovliggørelsessager, og der ses ingen støtte i klagenævnets øvrige praksis til de to udsagn. Omkostninger ved fysisk lovliggørelse og værdispildsbetragtninger er obligatoriske kriterier i afvejningen i sager om fysisk eller retlig lovliggørelse. Udfaldet beror naturligvis på en konkret vurdering, hvor der må tages hensyn til bl.a. overtrædelsens alvor og berettigede forventninger, og om omkostningerne ved fysisk lovliggørelse kan begrunde, at der sker retlig lovliggørelse, jf. f.eks. MRF 2021.236 Mfk og MRF 2024.308 B.
For det tredje giver A’s nye påstand 2 for landsretten om, at klagenævnet tilpligtes at meddele dispensation anledning til en bemærkning. Når forvaltningsmyndigheders afgørelser – herunder også klagenævn afgørelser – indbringes for domstolene, vil domstolene ikke kunne træde i forvaltningens sted. Som altovervejende hovedregel kan domstolene derfor alene ophæve og hjemvise en forvaltningsafgørelse, men ikke erstatte en tilladelse eller dispensation, hvilket bl.a. hænger sammen med, at det ikke under en civil proces er muligt at tage hensyn til tredjeparter og f.eks. gennemføre partshøring. Den af landsretten anførte begrundelse for at frifinde nævnet for påstand 2, var derimod relevant for at afvise A’s påstand 1 om ugyldighed.