MRF 2024.77
Højesterets dom af 24. januar 2024, 2. afd., sag BS-29747/2023-HJR
(Hanne Schmidt, Lars Hjortnæs, Jan Schans Christensen, Rikke Foersom og Mohammad Ahsan)
Nymølle Stenindustrier A/S (adv. Håkun Djurhuus) mod Faxe Kommune (adv. Pernille Aagaard Truelsen). Biintervenient til støtte for Nymølle Stenindustrier A/S: Dansk Industri (adv. Håkun Djurhuus). Biintervenient til støtte for Faxe Kommune: Kommuneres Landsforening (adv. Pernille Aagaard Truelsen)
Faxe Kommunes afslag på ansøgning om tilladelse til midlertidig grundvandssænkning efter vandforsyningslovens § 26 i forbindelse med ansøgning om tilladelse til indvinding af råstoffer under grundvandsspejlet var ikke usaglig eller mangelfuldt begrundet. E, der var medlem af kommunens Teknik- og Miljøudvalg og samtidig var medejer af udlejede ejendomme tæt på graveområdet, fandtes ikke inhabil bl.a. under hensyn til, at der var tale om mindre kommune.
Nymølle Stenindustrier A/S (A) ansøgte i maj 2018 Region Sjælland om tilladelse efter råstoflovens § 7 til indvinding af 250.000 m3 sand, grus og sten pr. år på en ejendom i Faxe, der i råstofplanen var udlagt som graveområde, hvoraf 100.000 m3 skulle indvindes under grundvandsspejlet. Nær graveområdet lå et Natura 2000-område. A søgte derfor samtidigt Faxe Kommune om tilladelse til midlertidig grundvandssænkning efter vandforsyningslovens § 26. Regionen besluttede ved screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 21, at ansøgningen krævede udarbejdelse af en miljøkonsekvensrapport, som A herefter fik udarbejdet og fremsendte i august 2019 til regionen og kommunen, hvor det i forhold til Natura 2000-området var fundet tilstrækkelig med en væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1. Kommunens tekniske forvaltning havde udarbejdet et udkast til tilladelse, som var blevet tilsidesat af et flertal på 4 mod 3 medlemmer af kommunens teknik- og miljøudvalg, der i stedet stemte for at meddele afslag. Flertallet bestod af bl.a. udvalgets formand og af kommunalbestyrelsesmedlemmet G. Afslaget blev begrundet med, at kommunen ønskede at bevare den nuværende tilstand for hydrologi og kvalitet af grundvandet, hvorfor kommunen ikke ville tillade aktiviteter, der indebar en risiko for ændringer, og af udvalgets beslutningsprotokol fremgik, at der ved afslaget var lagt vægt på det nærliggende Natura 2000-område og de store vandindvindingsområder. G, som var medejer af nogle udlejede ejendomme i nær afstand til graveområdet, var medstifter af og havde tidligere siddet i bestyrelsen for en forening imod råstofgraven, og G havde i forbindelse med regionens offentlige høring om A’s ansøgning om gravetilladelse afgivet et høringssvar, hvor G bl.a. havde anført, at en gravetilladelse ville påvirke hans og hans families økonomi drastisk. A anlagde i januar 2020 sag mod Faxe Kommune med påstand om, at kommunens afgørelse om afslag var ugyldigt, og at kommunen havde pådraget sig et erstatningsansvar for det tab, som afslaget måtte påføre A. Kommunen påstod frifindelse og afvisning, subsidiært frifindelse, over for påstanden om erstatning. Byretten gav A medhold i, at kommunens afgørelse var ugyldig med henvisning til, at G havde været inhabil ved udvalgets behandling af ansøgningen, og at afslaget ikke var båret af saglige hensyn, hvorfor kommunen havde pådraget sig et erstatningsansvar for A’s tab. Kommunen ankede til landsretten, der fandt, at G ikke havde været inhabil ved udvalgets behandling af ansøgningen (se MRF 2022.268 Ø). Landsretten fandt tillige, at kommunens skøn ikke hvilede på usaglige hensyn, og at afgørelsen var tilstrækkeligt begrundet. Landsretten lagde vægt på, at der i afgørelsen var henvist til bestemmelserne i vandforsyningsloven, og at afslaget var begrundet med bevarelse af grundvandstilstanden, samt at det af beslutningsprotokollen fremgik, at der var lagt vægt på det nærliggende Natura 2000-område og de store vandindvindingsområder, hvilket A forud for afgørelsen havde fået kendskab til. Landsretten frifandt derfor kommunen, mens A’s erstatningspåstand med afvist, da den drejede sig om et endnu ikke indtruffet tab af en uvis størrelse og derfor savnede aktualitet, klarhed og bestemthed. A ankede med Procesbevillingsnævnets tilladelse dommen til Højesteret for så vidt angik ugyldighedspåstanden, hvor A bl.a. gjorde gældende, at der ikke ved kommunens behandling af ansøgningen var godtgjort en risiko for Bagholdt Mose i Natura 2000-området sammenholdt med miljøkonsekvensrapporten, at kommunen havde tilsidesat krav om saglige hensyn, at afgørelsen led af en begrundelsesmangel, da den ikke oplyste de bestemmende hensyn, og at G var inhabil. Højesteret bemærkede, at sagen navnlig handlede om, hvorvidt kommunen havde inddraget usaglige hensyn, om afgørelsen var mangelfuld begrundet, og om G måtte anses for inhabil. Højesteret lagde til grund, at afslaget ikke alene var begrundet med ønsket om at bevare den nuværende hydrologi, men tillige med ”det nærliggende Natura 2000-område og de store vandindvindingsområder”, hvorfor Højesteret fandt, at afslaget var sagligt begrundet, og at A var vidende herom, da selskabet var bekendt med beslutningsprotokollen, hvorfor begrundelsespligten i forvaltningslovens § 24 fandtes opfyldt. Højesteret afviste endvidere, at G som følge af medejerskab af flere nærliggende ejendomme var inhabil efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1, da det var usikkert, om ejendommenes værdi ville falde, hvis regionen senere måtte meddele råstofindvindingstilladelse, og da afgørelsen efter vandforsyningsloven var truffet af en mindre kommune, hvor spørgsmål om arealanvendelse må forventes jævnligt at kunne berøre kommunalbestyrelsesmedlemmer i større eller mindre grad. Højesteret fandt heller ikke, at G’s høringssvar til regionen medførte, at han var inhabil efter opsamlingsbestemmelsen i forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, idet høringssvaret navnlig indeholdt en række generelle argumenter imod at give tilladelse til indvinding af råstoffer, da udsagnet om familiens økonomi ikke var nærmere underbygget, og da høringssvaret blev sendt til regionen som led i regionens behandling af A’s ansøgning om tilladelse til råstofindvinding og ikke til kommunen i forbindelse med behandlingen af sagen om grundvandssænkning. På denne baggrund stadfæstede Højesteret landsrettens dom og frifandt dermed kommunen.
Kommentar: Dommen illustrerer, at inhabilitetsreglerne skal anvendes med særlig forsigtighed på kommunalbestyrelsesmedlemmer som følge af deres demokratiske mandat og naturlige forankring i lokalsamfundet. Dommen forekommer dog ret vidtgående. Inhabilitetsreglerne har som selvstændigt mål at øge tilliden til de beslutninger, som myndigheder træffer. Lodsejeren, der samtidig var kommunalbestyrelsesmedlem, var medunderskriver på et høringssvar til regionen, der kritiserede projektet og indeholdt følgende passus: ”Ændringer vil påvirke vores families økonomi drastisk”. At der ikke – rent faktuelt – var grundlag for denne vurdering, kan forklare, hvorfor forholdet ikke var omfattet af forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1, men kan ikke uden videre fjerne den tvivl om medlemmets upartiskhed, som forholdet er egnet til at vække, og som kan føre til inhabilitet efter § 3, stk. 1, nr. 5. Spørgsmålet er særlig present, fordi medlemmet vel at mærke afgav den for afgørelsen udslagsgivende stemme. Med hensyn til dommens rækkevidde som præjudikat skal i den henseende bemærkes, at Højesteret udtrykkelig lagde vægt på, at afgørelsen var ”truffet af en mindre kommune, hvor spørgsmål om anvendelsen af konkrete arealer må forventes jævnligt at kunne berøre kommunalbestyrelsens medlemmer i større eller mindre grad”. Bedømt efter indbyggertal er Faxe Kommune landets 64. største kommune, og standarden må således antages primært at være relevant for kommuner af nogenlunde samme eller mindre størrelse, idet der dog i sager om arealanvendelse må antages at skulle skeles til arealstørrelse også (Faxe Kommune er landets arealmæssigt 48. største). Derudover giver dommen anledning til to kommentarer. Den ene vedrører hensyn til nærliggende Natura 2000-områder ved ansøgning om tilladelse efter vandforsyningslovens § 26, hvor det følger af habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1, jf. § 7, stk. 9, nr. 4, at kommunen skal foretage en væsentlighedsvurdering, før der kan meddeles tilladelse efter vandforsyningslovens § 26. Hvis der som i denne sag foreligger en væsentlighedsvurdering af ansøgningen (som var indeholdt i miljøkonsekvensrapporten), kan kommunen ikke påberåbe sig hensyn til Natura 2000-området, uden at der gennemføres en konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 2, da der med denne bestemmelse udtrykkeligt er gjort op med fremgangsmåden, hvis kommunen som afgørelsesmyndighed mener, at der kan være risiko for skade på Natura 2000-området. Det er efter dommen uklart, om der er procederet på dette forhold, men det er i alle tilfælde uheldigt, at Højesterets præmisser herom kan efterlade indtryk af, at mere ubestemmelige hensyn til Natura 2000-områder kan begrunde afslag på tilladelse alene på grundlag af en væsentlighedsvurdering. Derimod er det naturligvis korrekt, at kommunen i relation til de store vandindvindingsområder har et mere vidtgående skøn, som domstolene derfor normalt ikke vil tilsidesætte. Den anden kommentar vedrører kompetence efter vandforsyningsloven og råstofloven sammenholdt med miljøvurderingen og muligvis bonusvirkning, som også var et selvstændigt tema i sagen. Efter de gældende regler er både tilladelse til råstofindvinding og til indvinding af grundvand under grundvandsspejl omfattet af miljøvurderingslovens § 21 om VVM-screening, og efter regionens afgørelse måtte råstofindvinder naturligvis udarbejde en samlet miljøkonsekvensrapport for begge ansøgninger, som herefter både kan anvendes af regionen og kommunen, og hvor der ikke er noget i vejen for, at det er regionen, der står for den offentlige høring. Det forudsætter dog, at råstofindvindingstilladelse, der efter miljøvurderingsbekendtgørelsens § 10 træder i stedet for en VVM-tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25, først kunne meddeles af regionen efter, at der forelå tilladelse efter vandforsyningsloven fra kommunen, hvilket også var den fremgangsmåde der blev fulgt, da regionens behandling af sagen afventede kommunens afgørelse.