MRF 2024.222
EU-Domstolens dom af 14. november 2024, 3. afd., sag C-47/23, Kommissionen mod Tyskland
Habitatdirektivets art. 6(2) indebærer en generel resultatforpligtelse til at undgå forringelse af Natura 2000-områder, som Tyskland havde tilsidesat generelt og strukturelt i forhold til naturtyperne ’høslætenge i lavlandet’ og ’høslætenge i bjerge’, da der var konstateret et betydeligt arealtab fordelt over hele Tyskland som følge af manglende overvågningsforanstaltninger og retligt bindende beskyttelsesforanstaltninger.
På baggrund af den tyske regerings rapporter efter habitatdirektivets art. 17 om Natura 2000-områderne tilstand, hvoraf bl.a. fremgik, at de to naturtyper ’høslætenge i lavlandet’ (6510) og ’høslætenge i bjerge’ (6520) var i betydelig tilbagegang mht. areal og kvalitet, anlagde Kommissionen traktatbrudssag mod Tyskland med påstand om (1) overtrædelse af habitatdirektivets art. 6(2) ved generelt og strukturelt at have undladt at træffe passende foranstaltninger for at undgå forringelse af de to naturtyper og (2) overtrædelse af habitatdirektivets art. 4(1) ved ikke at have fremsendt opdaterede data til Kommissionen om de to naturtyper. Til støtte for den første påstand gjorde Kommissionen navnlig gældende, at arealtabet for de to naturtyper var omkring 50 %, hvilket var fordelt over hele Tyskland, og at dette skyldtes dels manglende overvågning og dels manglende retligt bindende beskyttelsesforanstaltninger mod overgødskning og for tidlig slåning. Kommissionen henviste bl.a. til, at den tyske regulering primært bestod af forvaltningskontrakter med landmændene af frivillig og tilskyndende karakter samt ikke-bindende henstillinger og forvaltningsplaner. Den tyske regering bestred, at oplysningerne om arealtab var dækkende, og anførte, at forskellen skyldtes fejlagtig udpegning af lokaliteter, og at der ikke efter habitatdirektivets art. 6(2) er en bindende overvågningsforpligtelse. Endvidere gjorde den tyske regering gældende, at ’passende foranstaltninger’ indeholder en skønsmargin, så medlemsstaterne frit kan beslutte, hvordan de iværksætter forebyggende foranstaltninger, og at art. 6(2) ikke pålægger et forbud mod slåning i visse perioder af året eller et forbud mod gødskning. EU-Domstolen lagde med henvisning til sag C-559/19 (MRF 2021.139) til grund, at habitatdirektivets art. 6(2) pålægger medlemsstaterne en generel forpligtelse til at træffe passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne i de særlige bevaringsområder samt væsentlige forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget. For at fastslå, om denne forpligtelse er tilsidesat, er det tilstrækkeligt, at Kommissionen godtgør, at der er en sandsynlighed eller en risiko for, at denne handling eller undladelse fremkalder en væsentlig forringelse eller forstyrrelse for disse naturtyper eller for disse arter (præmis 87). I forhold til påstanden om en generel og strukturel overtrædelse af habitatdirektivets art. 6(2) lagde EU-Domstolen med henvisning til sag C-444/21 (MRF 2023.98) til grund, at det er tilstrækkeligt, at Kommissionen godtgør, at en medlemsstats myndigheder har udviklet en gentagen og vedvarende praksis, medmindre dette konkret kan modbevises af medlemsstaten, men at Kommissionen også har mulighed for at nedlægge påstand om traktatbrud ved, at det med direktivet tilsigtede resultat ikke er nået (præmis 89-93). I denne sag lagde EU-Domstolen herefter til grund, at da forpligtelsen i habitatdirektivets art. 6(2) mod forringelser af Natura 2000-områder gælder for hver enkelt lokalitet, kan forringelser ved en given lokalitet ikke udlignes ved forbedringer på andre lokaliteter (præmis 96). I forhold til de fremlagte oplysninger om arealtab fandt EU-Domstolen, at det var godtgjort, at der var et betydeligt arealtab på et betydelig antal lokaliteter i Tyskland af naturtyperne ’høslætenge i lavlandet’ (6510) og ’høslætenge i bjerge’ (6520), og at Kommissionen i tilstrækkelig grad havde sandsynliggjort, at dette skyldtes, at Tyskland ikke havde truffet passende foranstaltninger for at forhindre en sådan forringelse (præmis 105), ligesom det fandtes godtgjort, at dette bl.a. skyldtes, at de tyske overvågningsforanstaltninger ikke var tilstrækkeligt specifikke, regelmæssige og konsekvente for de enkelte lokaliteter (præmis 110). I forhold til brugen af forvaltningskontrakter med landmænd samt ikke-bindende henstillinger og forvaltningsplaner som en ’passende foranstaltning’, hvor den tyske regering henviste til sag C-535/07 mod Østrig, der i præmis 63 afviste, at der kunne kræves et forbud mod bestemte aktiviteter som f.eks. overgødskning, fandt EU-Domstolen, at Tyskland ikke var i stand til at opfylde kravene i habitatdirektivets art. 6(2), fordi der ikke fandtes en retligt bindende bestemmelse, der forbød overgødskning og for tidlig slåning på de to omhandlede naturtyper. Domstolen bemærkede herved, at det ikke var godtgjort, at de bindende aftaler, som myndighederne indgik med landmændene, havde virkning som en retligt bindende forbudsbestemmelse (præmis 114-116). På den baggrund fastslog Domstolen, at Tyskland havde tilsidesat habitatdirektivets art. 6(2) ved generelt og strukturelt at undlade at træffe passende foranstaltninger for at undgå forringelse af de under Natura 2000 beskyttede naturtyper 6510 og 6520. I forhold til Kommissionens påstand om overtrædelse af habitatdirektivets art. 4(1) ved ikke at have fremsendt opdaterede data til Kommissionen om de to naturtyper lagde EU-Domstolen til grund, at art. 4(1) ikke indeholder en sådan forpligtelse, og selv om en sådan forpligtelse hvert 6. år er indeholdt i habitatdirektivets art. 17, kan denne manglende indsendelse af opdaterede data ikke anses for en overtrædelse af art. 4, hvorfor Kommissionen ikke fik medhold i denne påstand.
Kommentar: Dommen viser, at medlemsstaternes forpligtelse efter habitatdirektivets art. 6(2) til at træffe passende foranstaltninger mod forringelser af Natura 2000-områder udlægges både som en konkret forpligtelse i forhold til de enkelte Natura 2000-områders udpegningsgrundlag, men også som en generel resultatforpligtelse til at undgå forringelse af de beskyttede naturtyper. Med dommens præmis 96 er understreget, at efter art. 6(2) er det ikke muligt at modregne forringelser af en lokalitet med forbedringer af andre lokaliteter. I forhold til brugen af forvaltningskontrakter med landmænd må dommen anses for at være i overensstemmelse med dommen i sag C-535/07, Kommissionen mod Østrig, da den seneste dom ikke udelukker forvaltningskontrakter eller kræver specifikke forbud, men alene er afgjort på, at disse aftaler med landmændene ikke virkede i forhold til de to naturtyper. Det må i forlængelse heraf bemærkes, at der med EU-Domstolens fortolkning af resultatforpligtelsen i art. 6(2) formentlig kunne være nået samme konklusion, hvis der var indført specifikke strafsanktionerede forbud, og et sådant forbud ikke virkede. Dommen kan i øvrigt sammenholdes med sag C-116/22 (MRF 2023.195), hvor Tyskland blev dømt for overtrædelse af habitatdirektivets art. 6(1) om positive bevaringsforanstaltninger, fordi Tyskland ikke havde fastsat detaljerede og præcise foranstaltninger for hvert enkelt Natura 2000-område. I forhold til retsvirkningerne af de danske Natura 2000-planer følger det af miljømålslovens § 48, at alle offentlige myndigheder ved udøvelse af beføjelser i medfør af lovgivningen er bundet af de vedtagne planer, hvilket uddybes på følgende måde i den generelle indledning til de gældende Natura 2000-planer for perioden 2022-2027: ”Natura 2000-planen er bindende for myndighederne. Alle myndigheder skal i deres arealdrift, naturforvaltning eller ved udøvelse af deres beføjelser i henhold til lovgivningen i øvrigt lægge Natura 2000-planen til grund. Offentlige lodsejere er bundet af planens langsigtede målsætninger og kan vælge at gennemføre disse direkte i egne drifts- og plejeplaner. På områder, hvor staten er myndighed f.eks. fiskeriloven og vildtforvaltningsloven, kan der følges op med nationale strategier”. Som det fremgår, er Natura 2000-planen ikke i sig selv retligt bindende for lodsejere, ligesom habitatdirektivets art. 6(2) ikke i dansk ret er implementeret som et umiddelbart forpligtende forbud mod at skade Natura 2000-områder. Efter den danske implementering af direktivet er det således først, når der enten indgås aftale med lodsejere efter naturbeskyttelseslovens § 19 c, eller der meddeles påbud efter naturbeskyttelseslovens § 19 d, at der for private lodsejere er en retligt bindende beskyttelsesforanstaltning. Tilsvarende regler findes i skovloven. Denne reaktive og middelbare reguleringsform er imidlertid vanskeligt at forene med EU-Domstolens udlægning af habitatdirektivets art. 6(2) i ovenstående dom (se navnlig præmis 114-116), hvilket i øvrigt allerede kunne udledes af dommen i sag C-418/04, Kommissionen mod Irland, og hertil Pagh, Nye EF-domme om fuglebeskyttelse kræver ændret dansk lovgivning, TfM 2008.26.