MRF 2021.139
EU-Domstolens dom af 24. juni 2021, 1. afd., sag C-559/19, Kommissionen mod Spanien (Détérioration de l’espace naturel de Doñana)
Den manglende identificering af overforbrug af grundvand i Natura 2000-området Doñana udgjorde en overtrædelse af vandrammedirektivets art. 5 om basisanalyser af grundvand, og den manglende habitatvurdering af overforbrugets indvirkning på Natura-2000-området udgjorde en overtrædelse af habitatdirektivets art. 6(2) og af vandrammedirektivets art. 11.
Baggrunden for denne sag var, at i der i det spanske naturområde Doñana gennem en længere årrække til gartnerier blev indvundet betydelige mængder grundvand, der oversteg grundvandsdannelsen. Doñana blev i 2006 udlagt som Natura 2000-område, og for grundvandet i området havde de spanske myndigheder vedtaget indsatsprogram 2009-2015 og et senere indsatsprogram 2016-2021. Kommissionen modtog de første klager over indvindingen i 2009, hvilket førte til, at Kommissionen i 2019 anlagde traktatbrudssag om overtrædelse af vandrammedirektivet (2000/60) og habitatdirektivet (92/43). Kommissionen gjorde for det første gældende, at Spanien havde tilsidesat vandrammedirektivets art. 4(1)(b) ved ikke at træffe de fornødne foranstaltninger for at forebygge formindskelsen af grundvandsressourcerne, idet indsatsprogrammerne var utilstrækkelige. Dette blev afvist af den spanske regering, der bl.a. anførte, at der med indsatsprogrammerne var sket en reduktion på 10 % af indvindingen. EU-Domstolen lagde med henvisning til sag C-535/18 til grund, at de i vandrammedirektivets art. 4(1)(b) fastsatte forpligtelser ikke begrænser sig til ved en programmatisk formulering at anføre simple mål for vandområdeplaner, men har bindende virkning, så snart den pågældende forekomst af vands økologiske tilstand er fastslået i alle etaper i den procedure, der er fastlagt ved dette direktiv (præmis 43). Samtidigt understregede EU-Domstolen, at der skal sondres mellem pligten til at undgå forringelser og pligten til at forbedre grundvandet. Selvom midlertidige forringelser af tilstanden af en vandforekomst er i modstrid med vandrammedirektivets art. 4(1)(b)(i), henhører vedtagelsen af foranstaltninger, der er nødvendige for at opnå balance mellem indvinding og grundvandsdannelse, ikke under af art. 4(1)(b)(i), men derimod under forbedringsforpligtelsen efter art. 4(1)(b)(ii), så længe overforbruget af grundvandsforekomst med dårlig kvantitativ tilstand ikke forøges (præmis 49 og 71). Da Kommissionen ikke havde godtgjort, at overforbruget af grundvand var øget, kunne Spanien ikke dømmes for at have forringet den kvantitative tilstand af grundvand i Doñana (præmis 56, 62 og 75).
Kommissionen gjorde for det andet gældende, at Spanien havde tilsidesat vandrammedirektivets art. 5 ved ikke at foretage den fornødne karakterisering (basisanalyse) af grundvandsforekomsterne i Doñana, da vandplan og indsatsprogram var vedtaget uden en tilstrækkelig præcis beskrivelse af grundvandets kemiske og kvantitative tilstand. EU-Domstolen lagde til grund, at for at opfylde miljømålene i vandrammedirektivets art. 4 skal den i vandrammedirektivets art. 5 og bilag II krævede basisanalyse af grundvandsforekomsterne være foretaget inden udarbejdelsen af vandområdeplanen, da denne basisanalyse tjener som grundlag for vandplanens indhold. I dette tilfælde fremgik det af den helhedsvurdering, der lå til grund for basisanalysen af grundvandet i Doñana, at der var risiko for, at grundvandet ikke kunne opfylde krav til god grundvandskvalitet, hvilket efter vandrammedirektivet forpligter medlemsstaterne til at foretage yderligere undersøgelser. Da risikoen ikke fremgik af vandplanen for 2009-2015, og der ikke i vandplanen for 2015-2021 var taget højde for ulovlige indvindinger, havde Spanien tilsidesat art. 5, jf. bilag II, der indeholder detaljerede krav til medlemsstaternes basisanalyser af grundvandsforekomster og overfladevandområder.
Kommissionen gjorde som de to sidste påstande gældende, at Spaniens indsatsprogrammer for Doñana ikke opfyldte kravene i vandrammedirektivets art. 11, bl.a. fordi indsatsprogrammet ikke opfyldte kravene i habitatdirektivets art. 6(2). EU-Domstolen lagde til grund, at der i art. 11 er fastsat minimumskrav til indholdet af medlemsstaternes indsatsprogrammer, hvilket bl.a. kræver, at miljømålene efter direktivet sikrer overholdelse af EU-lovgivning for beskyttede områder inden 2015. Dette betyder bl.a. at indsatsprogrammet skal indeholde de nødvendige foranstaltninger for at undgå enhver forringelse af Natura 2000-områder i modstrid med habitatdirektivets art. 6(2). På baggrund af de fremlagte oplysninger lagde EU-Domstolen herefter til grund, at overforbruget af grundvand i grundvandsmagasinet i Doñana-området har ført til en lav grundvandsstand, der forårsager en konstant forstyrrelse af Natura 2000-området. Som følge heraf var Spanien efter habitatdirektivets art. 6(2) forpligtet til at gennemføre en habitatvurdering af den fortsatte vandindvindings påvirkning af Natura 2000-områder, og denne habitatvurdering skal opfylde kravene i art. 6(3), jf. sag C-141/14 og sag C-441/17, da Kommissionen havde ført tilstrækkeligt bevis for, at der er en sandsynlighed for, at den fortsatte indvinding af grundvand i det beskyttede Natura 2000-område har medført forringelser af de beskyttede naturtyper, hvormed Spanien ikke havde truffet passende foranstaltninger (præmis 170-173).
Kommentar: Dommen i sag C-559/19 indeholder tre væsentlige nyheder. Den første er, at der i relation til vandrammedirektivets art. 4(1)(b) skal sondres mellem pligten til ikke at forringe grundvand og overfladevand i art. 4(1)(b)(i) og pligten til at sikre opfyldelse af vandrammedirektivets mål i art. 4(1)(b)(ii), og at dette i relation til overforbrug af grundvand medfører, at det kun er en forøgelse af overforbruget af grundvandet, der anses for en forringelse, selv om fortsat overforbrug af grundvand nødvendigvis i sig selv må medføre en forringelse. Det må dog hertil føjes, at forpligtelserne efter art. 4(1)(b) kan fraviges efter art. 4(6) og (7), og at der er en udvidet mulighed for fravigelse, når det gælder pligten til at forbedre miljøkvaliteten i vandmiljøet.
Den anden nyhed er, at selv om et fortsat overforbrug af grundvand ikke udgør en forringelse omfattet af vandrammedirektivets art. 4(1)(b), vil et overforbrug af grundvand i et Natura 2000-område meget ofte udløse krav om en habitatvurdering efter habitatdirektivets art. 6(3) af den fortsatte indvinding. Dette er på linje med sag C-399/14 og sag C-151/14, men har ikke tidligere været anført i relation til vandplanerne og indsatsprogrammer. Dette har så den yderligere konsekvens, at det samtidigt udgør en overtrædelse af vandrammedirektivets art. 11. Forpligtelsen kan rejse tvivl om gyldigheden af den danske bekendtgørelse 2019/449 om indsatsplaner om vandområdedistrikter, der også omfatter mange Natura 2000-områder, og hvor det i nogle tilfælde er sandsynligt, at fortsættelse af hidtidige aktiviteter kan have skadelig virkning, hvilket f.eks. illustreres af sagerne om Tangeværket og Gudenåen (se senest MAD 2019.60 Mfk og MAD 2020.78 Mfk).
Den tredje nyhed er, at kravene til karakterisering (basisanalyser) af grundvand, som fastlagt i vandrammedirektivets bilag II, skal fortolkes meget bogstaveligt, da opfyldelse af kravene udgør grundlaget for vandplaner og indsatsprogram. Det samme på antages at gælde for bilag II’s krav til karakterisering (basisanalyse) af overfladevand, der efter EU-Domstolens præmisser må anses som et tilblivelseskrav og en gyldighedsbetingelse for vandplanen og indsatsprogrammet. Dette kan sammenholdes med, at Miljø- og Fødevareklagenævnet (tidligere Natur- og Miljøklagenævnet) i de hidtidige sager har afvist at tage stilling til, om vandløb skal anses for kunstige eller stærkt modificerede vandoverfaldeområder, uanset denne klassificering udtrykkeligt er krævet efter vandrammedirektivets bilag II, pkt. 1.1(v). Tilsvarende afviste Højesteret i kendelse af 5. maj 2020 (KFE 2020.668 HK), at landmænd havde retlig interesse i vandløbenes klassificering, uanset denne klassificering er bestemmende for kravene til indsatsprogram og miljømål, som det fremgår af EU-Domstolens seneste dom. Højesteret afviste i forlængelse heraf, at der var grund til at spørge EU-Domstolen om vandrammedirektivets fortolkning. Klagenævnets og Højesterets forståelse af vandrammedirektivets regler forekommer noget vanskelig at opretholde efter dommen i sag C-559/19.