MRF 2024.149
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 16. maj 2024, j.nr. 23/07388
Ikke medhold i klage over indirekte afgørelse om, at udviklingsplan for Lyngby Centrum ikke var omfattet af miljøvurderingsloven, da planen udgjorde et strategisk styringsredskab, der ikke var retligt bindende for myndighedsudøvelsen. Andelsforening havde ikke partsstatus, da den indirekte afgørelse havde betydelige fællestræk med processuelle beslutninger.
I oktober 2023 vedtog Lyngby-Taarbæk Kommune Udviklingsplan for Kongens Lyngby Centrum, der omfattede et kerneområde på 237.975 m2 og havde til formål at fungere som et strategisk styringsredskab for kommunen. Det fremgik af planen, at den ville være retningsgivende for udviklingen af de enkelte byrum og byrumsprojekter i fremtiden, og at planen var udgangspunkt for nuværende og fremtidige anlægsprojekter. Planen indeholdt en række styringsstrategier, der skulle danne grundlag for en samlet overordnet fysisk byudviklingsplan, og strategierne indeholdt samtidig oplæg til, hvordan udvalgte delområder kunne udvikles. En af strategierne indeholdt tre overordnede indsatser, der bl.a. havde til formål at skabe en smidig og effektiv trafikmodel, hvoraf en af indsatserne omfattede nedlæggelse af terrænparkering i byrum inden for fordelingsringen og etablering af nye parkeringspladser tæt på fordelingsringen. Det var i den sammenhæng beskrevet, at der i forbindelse med anlæg af letbanen skulle lukkes for trafik på Lyngby Torv, og at der var indgået en tilkøbsaftale med Hovedstadens Letbane om mulighed for etablering af et p-hus syd for torvet. Planen indeholdt endvidere idéoplæg til udvikling af en række delområder. Efter planvedtagelsen indgav en andelsboligforening, der ejede en ejendom tæt på et af udviklingsplanens delområder, en klage over, at der ikke var foretaget screening eller miljøvurdering efter miljøvurderingslovens regler om miljøvurdering af planer og programmer. Klager anførte, at udviklingsplanen fastlagde rammerne for det det fremtidige parkeringsprojekt ”P-huset ved Kastanjevej”, da planen bl.a. præsenterede den konkrete placering, funktion og udformning, så planen fremstod som en retsakt for den fremtidige udvikling og udbygning af Lyngby Centrum. Med henvisning til MRF 2021.363 Pkn og MRF 2021.372 Pkn anførte klager endvidere, at planen udgjorde en strategi omfattet af planlovens § 23 a, og at klager skulle være partshørt. Af Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse fremgår, at Lyngby-Taarbæk Kommune i forbindelse med den endelige vedtagelse af udviklingsplanen også traf en indirekte afgørelse om, at udviklingsplanen ikke var omfattet af miljøvurderingsloven. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) fandt, at den indirekte afgørelse kunne påklages til nævnet i medfør af miljøvurderingslovens § 48, stk. 4, da udviklingsplanen ikke var udarbejdet i henhold til en lov, hvorimod nævnet ikke kunne tage stilling til klager over planens indhold. Med hensyn til klagepunktet om manglende partshøring fandt nævnet, at andelsboligforeningen ikke var part i sagen, og at kommunen derfor ikke havde været forpligtet til at foretage partshøring af foreningen. Nævnet henviste herved til, at foreningen ikke havde en væsentlig og individuel interesse i sagen, da den indirekte afgørelse havde betydelige fællestræk med processuelle beslutninger. Hvad angik spørgsmålet om miljøvurderingslovens anvendelsesområde fandt nævnet efter en gennemgang af bl.a. EU-Domstolens praksis og forarbejderne til miljøvurderingsloven, at udviklingsplanen ikke var omfattet af loven, idet den ikke fastlagde rammer for fremtidige anlægstilladelser eller medførte krav om konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6, stk. 3. Nævnet lagde herved vægt på, at udviklingsplanen ikke fastsatte bindende regler for anvendelsen af området eller for, hvilke tilladelser myndigheden efterfølgende kunne meddele til konkrete projekter. Udviklingsplanen udgjorde derimod et strategisk styringsredskab for kommunen med idéoplæg til, hvordan udvalgte delområder kunne udvikles, hvorfor planen ikke var retligt bindende ved myndighedsudøvelsen og ikke begrænsede myndighedens skøn. Dette gjaldt også det omhandlede parkeringshus, uanset at der i udviklingsplanen var udpeget et muligt byggefelt og forslag til parkeringshuset udseende. På den baggrund kunne nævnet ikke give medhold klagen over den indirekte afgørelse.
Kommentar: Afgørelsen er et eksempel på, at der i kommunerne er opstået en række beslutninger – i dette tilfælde en ”udviklingsplan” – der for borgerne kan opfattes som en retlig afgørelse, der sætter rammer for fremtidige beslutninger, især fordi de kommunikeres til offentligheden som om, kommunalbestyrelsen har truffet vigtige afgørelser. Som Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse i denne sag viser, er der ofte slet ikke tale om retsakter, men derimod politiske tilkendegivelser uden nogen retligt bindende virkning. Afgørelsen om, at der dermed ikke er tale om en plan omfattet af SMV-reglerne, er på linje med EU-Domstolens praksis, jf. sag C-9/22, An Bord Pleanála m.fl. (MRF 2023.10) og i samme retning sag C-727/22, Friends of the Irish Environment (MRF 2024.125). Fra nyere klagenævnspraksis kan henvises til MRF 2023.65 Mfk (klimaplan), MRF 2023.221 Mfk (samarbejdsaftale), MRF 2023.308 Mfk (udviklingsstrategi) og MRF 2024.55 Mfk (helhedsplan). Se også Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelser af 22. oktober 2024, j.nr. 23/01508 og 23/12784 (bringes på MRF på et senere tidspunkt). Men det må i denne sag medgives klager, at efter planlovens § 23 a kan det for borgerne være svært at kende forskel på, hvad der er retsakter, som kan påklages, og hvad der blot er politiske tilkendegivelser, uanset om de lanceres under betegnelser som ”strategiske styringsredskaber”. Det forekommer desuden noget besynderligt, at klagenævnet udtalte sig om partshøring i forbindelse med den indirekte afgørelse. Uanset at en indirekte afgørelse i fast klagenævnspraksis anses for en forvaltningsafgørelse, der kan påklages, udmønter den sig i sagens natur ikke i en positiv afgørelse og kan derfor ikke meningsfuldt være omfattet af forvaltningslovens almindelige sagsbehandlingsregler om partshøring, begrundelse mv. I denne sag blev indsigelsen om partshøring da også afvist med den pudsige begrundelse, at klager ikke var part i sagen, fordi den indirekte afgørelse ”har betydelige fællestræk med processuelle beslutninger” – og dette til trods for, at klagenævnet anerkendte foreningens klageret efter miljøvurderingslovens § 50.