MRF 2023.96
EU-Domstolens dom af 25. maj 2023, 2. afd., sag C-575/21, WertInvest Hotelbetriebs
I åbenbar modstrid med VVM-direktivet at meddele byggetilladelse til enkelte byggearbejder, der udgør en del af et større projekt vedrørende anlægsarbejder i byzone. VVM-direktivets art. 4(2)-(3) om medlemsstaternes mulighed for at fastsætte tærskelværdier for anlægsarbejder i byzone hindrer nationale regler, som gør miljøvurdering betinget af et bruttoareal på mindst 150.000 m2, men reglerne hindrer ikke, at screening foretages af en ret, der har kompetence til at meddele tilladelse, men kræver i så fald, at berørte offentlighed har prøvelsesadgang.
Sagen vedrørte et større hotelprojekt i et område af Wien omfattet af UNESCO’s liste over kulturarv. WertInvest Hotelbetriebs (WIH) var bygherre, og projektet omfattede nedrivning af en tidligere hotelbygning og opførelse af et højhus med hotel og konferencecenter samt en yderligere bygning til events, bolig og kontor og skøjtehal mv. med et samlet bruttoareal på 89.000 m2. Med henvisning til de østrigske regler om tærskelværdier for VVM-screening anmode WIH i oktober 2017 om bekræftelse på, at projektet ikke krævede VVM, hvilket Wiens myndigheder bekræftede i en afgørelse af 16. oktober 2018, da projektets omfang var under de østrigske tærskelværdier. WIH anmodede herefter i november 2018 om byggetilladelse. Afgørelsen om, at projektet ikke krævede VVM blev anfægtet af flere naboer og en miljøorganisation, der gjorde gældende, at de østrigske tærskelværdier for VVM var i modstrid med VVM-direktivet, hvilket de fik medhold i af den østrigske forbundsdomstol i forvaltningssager, der udnævnte en ekspert, som skulle foretage en vurdering, hvorefter WIH trak anmodningen om vurdering tilbage og i ankesagen gjorde gældende, at sagen dermed var bortfaldet. I denne ankesag fastslog den østrigske forbundsdomstol i juli 2021, at der alene var grundlag for at underkende gyldigheden af myndighedernes afgørelse af 16. oktober 2018. Parallelt hermed anlagde WIH passivitetssøgsmål mod Wiens myndigheder grundet manglende svar på ansøgningen i 2018 om byggetilladelse. Det var dette passivitetssøgsmål, der gav anledning til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen om, hvorvidt de østrigske tærskelværdier for anlægsarbejder i byzone (VVM-direktivets bilag II, pkt. 10(b)) var i overensstemmelse med VVM-direktivets art. 4(2) og (3) samt bilag III (spm. 1-4), om det er foreneligt med VVM-direktivets art. 11 at begrænse prøvelsesadgang af byggetilladelsen (spm. 5), og om der kan meddeles byggetilladelse til enkelte byggearbejder, som udgør en del af et byggeri omfattet af VVM-direktivets bilag II, før der er sket forudgående VVM-screening (spm. 6). I forhold til de fire første spørgsmål fastslog EU-Domstolen med henvisning til tidligere praksis, at tærskelværdier relateret til det omfattede areal er i modstrid med VVM-direktivets art. 2(1) og bilag III, og at disse regler har direkte virkning. I forhold til, om begrænsning af prøvelsesadgang til sagens parter (præmis 64) er forenelig med den berørte offentligheds prøvelsesadgang efter VVM-direktivets art. 11, fastslog EU-Domstolen på den ene side, at efter VVM-direktivet er der ikke krav om, at borgerne inddrages i forbindelse med bygherres anmeldelse af projekt (præmis 65-66), men på den anden side har den berørte offentlighed krav på at blive informeret om screeningsafgørelsen og skal have adgang til at prøve denne (præmis 71). Endelig fastslog EU-Domstolen, at det er i åbenbar modstrid med VVM-direktivet og EU-retten, at myndigheder meddeler byggetilladelse til enkelte byggearbejder, der udgør en del af et større projekt vedrørende anlægsarbejder i byzone, før der er truffet screeningsafgørelse efter VVM-reglerne, og før der i givet fald er gennemført en VVM (præmis 80).
Kommentar: I en dansk kontekst er det især EU-Domstolens svar på de to sidste spørgsmål, der har interesse. Der er således flere eksempler på, at der er meddelt byggetilladelser til mere begrænsede byggearbejder, der udgør en del af bilag 2-projekter, før der er truffet afgørelse om VVM-screening. En sådan mulighed er direkte er lovfæstet i relation til listevirksomheder i miljøbeskyttelseslovens § 33, stk. 2, som ikke indeholder et udtrykkeligt forbehold for, at der forudgående skal være truffet en screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 21, men alene kræver, at byggeriet er i overensstemmelse med lokalplanen. Hertil kommer, at en sådan afgørelse efter miljøbeskyttelseslovens § 33, stk. 2, om at igangsætte byggeri inden miljøgodkendelse ikke kan påklages, hvilket må anses for vanskeligt foreneligt med denne doms præmis 71, medmindre der forudgående er truffet afgørelse efter miljøvurderingslovens § 21. Ganske vist begrunder miljøvurderingslovens § 19 om anmeldelse af bilag 2-projekter sammenholdt med lovens § 21, at byggetilladelse ikke kan meddeles, før myndigheden har truffet afgørelse efter § 21 om, at projektet ikke kræver screening, men samspillet mellem lovene kan give problemer, som det fremgår af bl.a. MRF 2022.289 Mfk, hvor klagenævnet ophævede en kommunes indirekte afgørelse om, at en byggetilladelse til en skole ikke krævede VVM-screening efter miljøvurderingslovens § 21, fordi kommunen havde vedtaget en ny byggetilladelse, men fortsat uden VVM-screening. Dommen i sag C-575/21 kan opfattes som en bekræftelse af byrettens kendelse i MRF 2021.305 B, hvorefter bygherren ikke kunne udnytte byggetilladelsen i den periode, hvor klagenævnet havde tillagt klage over VVM-tilladelse opsættende virkning, hvor der dog er den forskel, at dommen i sag C-575/21 ikke vedrørte håndhævelse af VVM-reglerne, idet det omhandlede byggeprojekt efter det oplyste ikke var blevet igangsat. Selv om dommen i sag C-575/21 bekræfter hidtidig praksis fra EU-Domstolen mht. brugen af tærskelværdier for bilag 2-projekter, indeholder denne del af dommen en uddybning af de kriterier, som myndighederne skal inddrage ved screeningen (særligt præmis 35-41), ligesom Domstolen i præmis 46 præciserede grænserne for medlemsstaternes skøn i forhold til VVM-direktivets art. 4(2) og (3).