MRF 2023.65
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 5. januar 2023, j.nr. 22/07343
Afvist, at Viborg Kommunes klimaplan 2022-2050 var omfattet af miljøvurderingslovens regler om miljøvurdering af planer, da klimaplanen ikke fastsatte rammer for anlægstilladelser eller indeholdt specifik regulering af arealanvendelsen.
Viborg Kommune udarbejdede på baggrund af kommunens deltagelse i Realdanias projekt ’DK2020 -klimaplaner i hele Danmark’ Klimaplan 2022-2050 for Viborg Kommune. Den 18. maj 2022 blev klimaplanen vedtaget af kommunalbestyrelsen. Samtidig vedtog kommunalbestyrelsen, at klimaplanen ikke var omfattet af krav om miljøvurdering. I klimaplanen er anført rammen for Viborg Kommunes arbejde med klima, kommunen klimaregnskab, klimamål og delmål, hvor der bl.a. er anført reduktion af udledning af drivhusgasser frem til 2030 inden for landbrug og arealanvendelse med 60 % og reduktion inden for transport og energi med 78 %. Om opfyldelse af disse mål er i klimaplanens kap. 6 anført bl.a.: ”Den rolle kommunen kan spille i forhold til udledningen af drivhusgasser, ligger på tre niveauer: I kommunen som virksomhed, i ejerskabet af kommunale selskaber og yderst i partnerskaber med alle borgere og virksomheder i Viborg Kommune. Den grønne omstilling i Viborg kommune skal dels ske i kommunens egen drift, men i endnu højere grad som medejer af selskaber, som myndighed og planlægger og i partnerskaber med virksomheder”. Som indsatsområder for klimaplanen er i kap. 7 anført: energi, transport og byudvikling, landbrug og natur, uddannelse, affald, erhvervsliv, bygninger, kommunale indkøb og klimatilpasning. Om den politiske forankring af planen er i klimaplanens kap. 10 anført bl.a., at de politiske fagudvalg har ansvaret for at prioritere og gennemføre klimaindsatser inden for de enkelte områder. Bilag 2 til klimaplanen indeholder en gennemgang af kommunens eksisterende planer som bl.a. kommuneplan, affaldsplan og trafikplan, og hvorledes disse planer integreres i klimaplanen. Kommunens afgørelse om, at klimaplanen ikke krævede miljøvurdering blev påklaget af borgere i Viborg Kommune. Klagerne gjorde bl.a. gældende, at klimaplanen kan påvirke beskyttelsen af Natura 2000-områder, hvorfor der også kræves konsekvensvurdering, og henviste bl.a. til tidligere forløb med planlægning af vindmøller ved Tjele Langsø, hvor VVM-tilladelse var blevet ophævet af klagenævnet i MRF 2021.232 Mfk. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) lagde indledningsvis til grund, at kommunens klimaplan ikke er udarbejdet i henhold til lov, og at nævnet som følge heraf er kompetent efter miljøvurderingsloven. Nævnet lagde herefter til grund, at efter miljøvurderingslovens § 2 finder loven anvendelse på planer og programmer, der fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser eller rammer for den konkrete fremtidige arealanvendelse, og henviste til miljøvurderingslovens § 8 og EU-Domstolens praksis. Med henvisning hertil fandt nævnet, at kommunens klimaplan ikke var omfattet af miljøvurderingsloven, idet nævnet henviste til, ”at klimaplanen alene fastsætter overordnede målsætninger for den grønne omstilling i Viborg Kommune. Klimaplanen opstiller ikke præcise kriterier eller vilkår, som efter nævnets vurdering er af styrende og dominerende karakter for de efterfølgende beslutninger, kommunen skal træffe i forhold til behandling af ansøgninger og fremtidige anlægstilladelser, idet indholdet af klimaplanen er for upræcist”. Hertil kom, ”at klimaplanen ikke udpeger områder til placering af bestemte anlægsaktiviteter, og at den heller ikke indeholder konkrete bestemmelser om udformning af anlæg, som en ansøger vil skulle opfylde, eller som vil være af afgørende betydning for, om der kan meddeles en fremtidig anlægstilladelse til et projekt, [...] og at planen ikke indeholder stedspecifikke reguleringer”. Det ændrede ikke herved, at det i klimaplanen fremgår, at der skal etableres en energipark i Viborg Kommune. Med henvisning hertil afviste nævnet at give klager medhold i, at Viborg Kommunes klimaplan krævede miljøvurdering.
Kommentar: Det forekommer rimeligt oplagt, at Viborg Kommunes klimaplan ikke er omfattet af miljøvurderingslovens regler om miljøvurdering af planer, når man nærlæser dokumentet. Klagenævnets gennemgang af de nærmere betingelser for, at miljøvurderingslovens regler om planer og programmer finder anvendelse i forhold til indholdet af kommunens klimaplan, må ligeledes anses for dækkende. Alligevel giver afgørelsen anledning til en principiel kommentar, da de af klagenævnet omtalte betingelser alene er relevante, hvis klimaplanen i første omgang kan anses for en retsakt, der gyldigt fastlægger retlige rammer. Det første spørgsmål, som klagenævnet forbigik, burde således være, om klimaplanen er en retsakt, eller om der er tale om en politisk aftale ”forklædt” som plan, da politiske aftaler uden retligt bindende virkninger ikke er omfattet af miljøvurderingslovens regler, jf. navnlig sag C-9/22, An Bord Pleanála m.fl. (MRF 2023.10) og i samme retning sag C-24/19, A m.fl. (MRF 2020.9). Denne betingelser er kun opfyldt, hvis klimaplanen er bindende for kommunens videre arbejde på den måde, at dispositioner i modstrid med kommunens klimaplan kræver ændring af eller dispensation fra klimaplanen. Ved bedømmelse af dette spørgsmål må det lægges til grund, at det ved indføjelse af regler i planloven om klimatilpasningsplaner ved lov 2012/579 udtrykkeligt blev understreget i lovbemærkningerne, at ”varetagelse af klimatilpasning indebærer, at kommunerne fremover har mulighed for at tilpasse lokalområdet til konsekvenserne af klimaforandringer. […] Forslaget giver derimod ikke mulighed for, at kommunerne kan begrunde deres lokalplanlægning med klimaforebyggende tiltag”. Heraf følger, at kommunerne ikke efter planloven har hjemmel til at planlægge den fremtidige arealanvendelse med henblik på klimaforebyggende tiltag. Dette udelukker ikke nødvendigvis, at kommunalbestyrelsen politisk arbejder for klimaforebyggende tiltag, og at kommunerne afholder udgifter til møder og klimaregnskab mv. inden for kommunalfuldmagtens rammer. Men det må udelukke, at Viborg Kommunes klimaplan kan tillægges nogen retlig betydning. Der ses således ikke holdepunkt for, at det i klimaplanen oplyste om samarbejdet med Realdanias projekt har en sådan karakter, at de retlige forpligtelser for kommunen kan sidestilles med det offentlig-private partnerskab, som var omhandlet i sag C-9/22 (MRF 2023.10), så planen ad denne omvej alligevel ville være omfattet af SMV-direktivet og miljøvurderingslovens regler. I den i klagenævnsafgørelsen omtalte sag om vindmøllepark Tjele Langsø havde Miljø- og Fødevareklagenævnet tidligere ophævet VVM-tilladelsen til projektet (MRF 2021.232), men efterfølgende ansøgte bygherren kommunen om VVM-tilladelse til et ændret projekt, og kommunalbestyrelsen besluttede at behandle ansøgningen efter planloven og miljøvurderingsloven. Denne beslutning blev påklaget af samme klager, men klagen blev afvist med henvisning til, at beslutningen om at behandle ansøgningen havde karakter af en procesledende beslutning (MRF 2023.66). Supplerende kan oplyses, at Folketinget ved lov nr. 417 af 25. april 2023 ændrede planlovens formålsbestemmelse i § 1, så begrænsning af udledning af drivhusgasser nu indgår i planlovens formål, hvilket trådte i kraft den 1. juli 2023. Hvis kommunerne efter den 1. juli 2023 vedtager rammer for begrænsning af udledning af drivhusgasser fra kommunens område på linje med Viborg Kommunes klimaplan, vil dette formentlig skulle ske i form af kommuneplaner eller kommuneplantillæg.