MRF 2023.221
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 1. september 2023, j.nr. 20/12797
Ophævet Naturstyrelsens miljøvurdering af samarbejdsaftale med kommune og kommunalt vandselskab om etablering af grundvandsbeskyttende fredskov, da aftalen ikke fandtes at udgøre en plan i miljøvurderingslovens forstand, fordi den ikke fastlagde rammer for fremtidige anlægstilladelser jf. miljøvurderingslovens § 8, stk. 1.
Sagen angik en samarbejdsaftale om etablering af grundvandsbeskyttede fredskov på to områder på i alt 540 ha ved Svendborg mellem Svendborg Vand A/S, Svendborg Kommune og Naturstyrelsen. Områderne bestod overvejende af landbrugsjord i omdrift og lå ca. 3 km fra nærmeste Natura 2000-område. Aftalen havde til formål at beskytte grundvandet inden for indvindingsoplandet til kildepladserne tilknyttet ”Skovmølleværket” ved at etablere fredskov. Kommuneplanen inden for projektområdet udlagde bl.a. arealer til område for særlige drikkevandsinteresser. Af samarbejdsaftalen fremgik, at skovrejsningen udgjorde et konkret projekt omfattet af miljøvurderingslovens § 2, stk. 1, og at Naturstyrelsen ville gennemføre VVM-screening af ”de konkrete planer for projektet”, inden projektet blev påbegyndt. Projektet skulle gennemføres ved, at Naturstyrelsen erhvervede arealer inden for projektområdet og indrettede disse som fredskovspligtige arealer. Det var forudsat ved opkøb af ejendomme, at aftalens parter kunne godkende og medfinansiere hhv. opkøb og deklarationer. I forbindelse med projektet foretog Naturstyrelsen miljøvurdering af samarbejdsaftalen den 22. september 2022. Miljøvurderingen blev påklaget af en række omboende, der navnlig anfægtede høringsprocessen, den valgte metode for grundvandsbeskyttelse, og at der vil opstå problemer for en række ejendomme med skovbyggelinjen. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) tog alene stilling til, om samarbejdsaftalen udgjorde en plan efter miljøvurderingslovens § 2, stk. 1, nr. 1, der skal fortolkes i overensstemmelse med den modsvarende regel i SMV-direktivet og EU-Domstolens praksis, og hvor det af forarbejderne til miljøvurderingsloven fremgår, at det afgørende er, om samarbejdsaftalen fastlægger rammer for fremtidige anlægstilladelser, jf. miljøvurderingslovens § 8, stk. 1. Nævnet lagde til grund, at betingelsen ”fastlægger rammer for fremtidige anlægstilladelser” efter praksis er opfyldt, når planen fastlægger en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af et eller flere af disse projekter, navnlig med hensyn til placering, art eller størrelse og betingelser for drift af sådanne projekter eller ved tildeling af midler til disse projekter. I sag C-9/22 (MRF 2023.10) fastslog EU-Domstolen, at rent vejledende planer ikke opfylder betingelsen, der forudsætter, at planen er bindende for den kompetente myndighed og begrænser myndighedens skøn. Nævnet fandt på den baggrund, at samarbejdsaftalen ikke udgjorde en plan i miljøvurderingslovens forstand, idet aftalen ikke fastsatte bindende regler for anvendelsen af projektområderne eller for, hvilke tilladelser en myndighed kunne meddele til konkrete projekter. Nævnet lagde endvidere vægt på, at gennemførelsen af den skovrejsning, som var omtalt i aftalen, forudsatte, at der var lodsejere, som ville sælge jord til Naturstyrelsen, da salg af jord er frivillig. På den baggrund ophævede nævnet miljøvurderingen for samarbejdsaftalen.
Kommentar: Afgørelsen viser, at hvis en forvaltningskontrakt om fremtidig arealudvikling anses for omfattet af SMV-direktivet og miljøvurderingslovens definition af planer og programmer, vil spørgsmålet om miljøvurdering af aftalen kunne påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet, men uden at nævnet i øvrigt kan tage stilling til gyldigheden af den underliggende forvaltningskontrakt. I den foreliggende sag forekommer det velbegrundet og i overensstemmelse med bl.a. sag C-9/22 (MRF 2023.10), at nævnet afviste, at samarbejdsaftalen var omfattet af miljøvurderingsloven. Derimod er formuleringen om, at klagenævnet ”ophæver Naturstyrelsens miljøvurdering af 22. september 2022 af samarbejdsaftale om etablering af grundvandsbeskyttende fredskov” uheldig. Miljøvurderingen er ikke i sig selv en afgørelse, og oplysningerne i vurderingen vil fortsat kunne anvendes, jf. ligeledes kommentaren til MRF 2023.65 Mfk. Se tillige MRF 2022.63 Pkn og MRF 2021.79 Pkn med kommentarer. Hertil kommer, at når miljøvurderingen ikke er omfattet af miljøvurderingsloven, kan nævnet naturligvis heller ikke ophæve miljøvurderingen. Derimod kan nævnet ophæve Naturstyrelsens afgørelse om, at styrelsens aftale med en kommune og et vandselskab er en afgørelse omfattet af miljøvurderingsloven. Det er endvidere uklart, når Naturstyrelsen i sagen oplyser, at man vil gennemføre en screening af ”de konkrete planer for projektet” efter miljøvurderingslovens § 21. Hvis udsagnet dækker de konkrete projekter, er det uproblematisk, men hvis der med planer menes fremtidige rammer for projekter, vil sådanne statsligt vedtagne planer være omfattet af obligatorisk miljøvurdering, jf. sag C-444/15.