MRF 2023.199
EU-Domstolens dom af 7. december 2023, 9. afd., sag C-434/22, Latvijas valsts meži
Gennemførelse af foranstaltninger for at afværge en aktuel eller umiddelbart truende risiko for skade på Natura 2000-område er undtaget krav om konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6(3). Habitatdirektivet hjemler ikke i sig selv en pligt for private til at genoprette eller erstatte skader på Natura 2000-område, der er forvoldt under tilsidesættelse af direktivets art. 6(3).
I juli 2019 indgav Latvijas valsts meži (LVM) – der er en statsejet virksomhed med ansvar for driften af statsskovene i Letland – en ansøgning til de lettiske miljømyndigheder om tilladelse til fældning af træer i et 9.800 ha stort naturreservat, der var udpeget som Natura 2000-område. Træfældningen havde til formål at sikre en effektiv forebyggelse og bekæmpelse af eventuelle skovbrande i naturreservatet. De lettiske myndigheder traf i december 2019 og februar 2020 afgørelse om, at projektet krævede udarbejdelse af konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6(3), hvorefter LVM oplyste, at træfældningen ikke ville blive gennemført. I januar 2021 konstaterede de lettiske myndigheder under et tilsyn, at LVM alligevel havde fældet træer i naturreservatet for derved at udvide ”naturveje” i et ca. 17 km langt område. På den baggrund meddelte den lettiske miljøbeskyttelsesmyndighed påbud til LVM om, at fældede fyrretræer af en vis størrelse skulle efterlades i skovbevoksningen for at begrænse den negative indvirkning på Natura 2000-området. LVM blev endvidere pålagt at supplere mængden af død træmasse i den prioriterede naturtype ”gamle eller naturlige boreale skove”. LVM påklagede påbuddet, som blev stadfæstet i marts 2021, hvorefter LVM indbragte afgørelsen for de lettiske forvaltningsdomstole med påstand om, at træfældningen ikke krævede konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6(3), idet LVM bl.a. henviste til, at træfældningen var påkrævet efter den lettiske lovgivning om forebyggelse af skovbrande og var i overensstemmelse beskyttelsesplanen for naturreservatet. Den lettiske domstol besluttede på den baggrund at forelægge fem spørgsmål for EU-Domstolen om habitatdirektivets art. 6(3), der vedrørte (1) projektbegrebet, (2) undtagelsen for projekter, der er direkte forbundet med eller nødvendigt for forvaltningen af Natura 2000-området, (3) om det gjorde en forskel, at træfældningen var påkrævet efter national ret, (4) om projektet kunne fortsættes og afsluttes inden gennemførelsen af en konsekvensvurdering, og (5) om de nationale myndigheder er forpligtet til kræve, at private genopretter skade på et Natura 2000-område, når der er sket en tilsidesættelse af art. 6(3). For så vidt angik spørgsmålet, om træfældningen udgjorde et ”projekt” omfattet af habitatdirektivets art. 6(3), bemærkede EU-Domstolen med henvisning til sag C-254/19 (MRF 2020.14), at habitatdirektivets projektbegreb er bredere end projektdefinitionen i VVM-direktivets art. 1(2)(a), og at et projekt omfattet af VVM-direktivets projektbegreb derfor også er omfattet af habitatdirektivet. Efter VVM-direktivet er det afgørende, om der udføres arbejder eller indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika, hvilket er tilfældet ved fældning af træer med henblik på at vedligeholde naturveje gennem et naturreservat. Projektet var derfor også omfattet af habitatdirektivets art. 6(3), uden det havde betydning, at træfældningen var påkrævet efter national ret (præmis 38-39). Med hensyn til undtagelsen for projekter, der er direkte forbundet med eller nødvendige for Natura 2000-områdets forvaltning, bemærkede EU-Domstolen, at foranstaltninger, der har til formål at beskytte området mod skovbrande, ikke i sig selv er undtaget fra habitatdirektivets art. 6(3), idet foranstaltningerne tillige skal være nødvendige for at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for levesteder og arter på udpegningsgrundlaget og skal stå i rimeligt forhold til disse mål, hvilket forudsætter, at de er tilpasset det pågældende område og egnet til at opnå målene (præmis 47). Hertil kommer, at foranstaltningerne skal indgå blandt de bevaringsforanstaltninger, som medlemsstaten har fastsat efter direktivets art. 6(1) (præmis 50). Med hensyn til det tredje spørgsmål udtalte EU-Domstolen, at det er uden betydning for pligten til at gennemføre en konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6(3), om det omhandlede projekt er påkrævet efter national ret, idet Domstolen bl.a. bemærkede, at projektet efter omstændighederne vil kunne undtages efter direktivets art. 6(4), såfremt konsekvensvurderingen viser, at der kan ske en skade på Natura 2000-området (præmis 54 og 56). Med hensyn til det fjerde spørgsmål bemærkede EU-Domstolen, at den flere gange har fastslået, at vurderingsforpligtelsen efter habitatdirektivets art. 6(3) har en forudgående karakter, hvorfor det ikke er muligt at gennemføre, fortsætte eller afslutte et projekt, inden der er foretaget en vurdering af virkningerne på Natura 2000-området, medmindre projektet er direkte forbundet med eller nødvendigt for lokalitetens forvaltning (præmis 63-68). Herefter udtalte Domstolen imidlertid, at hvor ”en aktuel eller umiddelbart truende risiko kræver øjeblikkelig gennemførelse af de foranstaltninger, der er nødvendige for beskyttelsen af lokaliteten”, vil disse foranstaltninger være undtaget fra habitatdirektivets art. 6(3), idet kravet om forudgående konsekvensvurdering i en sådan situation risikerer at være til skade for Natura 2000-området. Denne betingelse kan være opfyldt, hvis der er tale om ”hasteforanstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af skovbrande”, hvilket det tilkom den forelæggende ret at vurdere i den konkrete sag (præmis 69-70). Det femte spørgsmål om genoprettelse omformulerede EU-Domstolen til (i den danske sprogversion), ”om habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, […] forpligter de kompetente myndigheder til at vedtage foranstaltninger med henblik på at afhjælpe eventuelle væsentlige virkninger af arbejder, der er udført uden at have været underkastet den forhåndsvurdering, der er fastsat i denne bestemmelse, og til at kræve erstatning for den skade, der er forårsaget ved disse arbejder”. Domstolen bemærkede indledningsvis, at den lettiske miljøbeskyttelsesmyndighed havde påbudt LVM dels at lade fældede fyrretræer blive på stedet, dels at supplere mængden af død træmasse. Det første pålæg havde til formål at forhindre, at de arbejder, der var blevet udført i strid med habitatdirektivets art. 6, stk. 3, blev fortsat, mens det andet var en påmindelse om (indskærpelse af) en regel i lettisk lovgivning om, at fjernelse af dødt træ skal undlades, når der ikke er tilstrækkeligt af det. Efter Domstolens opfattelse syntes det anfægtede påbud dermed ikke at have til formål at afhjælpe virkningerne af den gennemførte træfældning eller at kræve erstatning af LVM for den skade, som disse arbejder havde forårsaget (præmis 75-76). Da det dog ikke var åbenbart, at spørgsmålet var uden relevans for hovedsagen, anså Domstolen sig alligevel for kompetent til at besvare spørgsmålet. Med henvisning til tidligere praksis bemærkede Domstolen, at habitatdirektivet ikke indeholder bestemmelser om konsekvenserne ved en tilsidesættelse af pligten til at foretage en forhåndsvurdering efter art. 6(3), herunder om erstatning for miljøskade, men at medlemsstaterne efter loyalitetsprincippet i TEU art. 4(3) skal bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af EU-retten til ophør. Alle nationale myndigheder er derfor, inden for rammerne af deres kompetence, forpligtet til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at råde bod på, at der ikke er blevet foretaget en vurdering i overensstemmelse med art. 6(3) (præmis 79-81 og 84). Med henvisning til sag C-201/02, Wells, bemærkede Domstolen, at medlemsstaterne som følge heraf kan være forpligtet til at erstatte skader, der er opstået ved undladelsen af at foretage en vurdering. Derimod kan der ikke alene af habitatdirektivet eller loyalitetsprincippet, som kun påhviler medlemsstaterne, udledes en forpligtelse for private til at erstatte skader på Natura 2000-områder, som vedkommende har forårsaget ved arbejder gennemført uden konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6(3) (præmis 82-83, 86 og 88). En forpligtelse til at erstatte skade på et Natura 2000-område kan derfor kun følge af national ret, idet Domstolen tilføjede, at såfremt en sådan forpligtelse er fastsat i national ret, vil de kompetente nationale myndigheder være forpligtet til at anvende den (præmis 84-85). Herfra må dog gøres den undtagelse, at såfremt bygherren (i hovedsagen LVM) skal sidestilles med et organ i medlemsstaten (og dermed henhører under staten), skal den nationale kompetente myndighed direkte på grundlag af habitatdirektivets art. 6(3) pålægge virksomheden at yde erstatning for skaden (præmis 87).
Kommentar: EU-Domstolens besvarelse af spørgsmål 1-3 rummer ikke væsentlige nyheder, og kommentaren vil derfor begrænse sig til spørgsmål 4 og 5. Med dommen har EU-Domstolen for første gang fastslået, at habitatdirektivets art. 6(3) ikke omfatter et projekt, hvis gennemførelse er nødvendig for at afværge en aktuel eller umiddelbart truende risiko for skade på et Natura 2000-område. Selvom en sådan undtagelse ikke kan udledes af direktivets ordlyd, forekommer det rimelig oplagt, at hasteforanstaltninger i tilfælde af eksempelvis omfattende brand eller oversvømmelse ikke skal afvente en konsekvensvurdering, som vil kunne være til skade for Natura 2000-området og dermed virke kontraproduktivt i forhold til direktivets formål. En lignende undtagelse må formentlig også gælde for VVM-direktivet ved siden af dette direktivets art. 2(4), som synes at sigte til andre undtagelsestilfælde, hvor anvendelsen af VVM-reglerne vil skade formålet med projektet.
EU-Domstolens besvarelse af det femte spørgsmål om genoprettelse af skader på Natura 2000-områder rummer en række principielle og vanskelige spørgsmål om håndhævelse af habitatdirektivet, som Domstolen dog kun i begrænset omfang forholdt sig til i den konkrete sag. Det første problem er, hvem der må anses for rette pligtsubjekt efter habitatdirektivets art. 6(3). Som bestemmelsen er formuleret, retter den sig først og fremmest mod godkendelsesmyndigheden ved at foreskrive en vurderingsprocedure, der skal sikre, at myndigheden først giver sin tilslutning til et projekt, når den har sikret sig, at der ikke sker skade på et Natura 2000-område. Uanset at en sådan regel logisk må forudsætte nationale regler om godkendelse eller anmeldelse af de berørte projekter, har EU-Domstolen tidligere udtalt, at art. 6(3) ikke finder anvendelse på aktiviteter, som kræver forudgående tilladelse, men som er blevet gennemført uden en sådan tilladelse, dvs. ulovligt, idet sådanne aktiviteter dog efter omstændighederne omfattes af art. 6(2), jf. sag C-504/14, Kommissionen mod Grækenland, præmis 120-126. Af sag C-461/17, Holohan m.fl., fremgår videre, at det alene er myndighederne, der er umiddelbart forpligtet af habitatdirektivets art. 6(3), og at dette også gælder, når bygherre er en offentlig myndighed. I ovennævnte sag C-434/22 forbigik både generaladvokaten og Domstolen dette spørgsmål i tavshed, men forudsatte tilsyneladende, at det omhandlede træfældningsprojekt var udført i strid med habitatdirektivets art. 6(3) (eller – mere korrekt – de nationale bestemmelser, der gennemfører art. 6(3) i lettisk ret), også selvom det fremgår af sagens oplysninger, at de kompetente lettiske myndigheder ikke havde tilladt projektet. Såfremt det lægges til grund, at habitatdirektivets art. 6(3) som følge af de nationale gennemførelsesregler også forpligter bygherren, er spørgsmålet dernæst, hvilke konsekvenser der kan og skal drages ved bygherrens tilsidesættelse af reglen. I overensstemmelse med hidtidig praksis tog EU-Domstolen udgangspunkt i, at habitatdirektivet ikke indeholder særlige regler om konsekvenserne af en tilsidesættelse af direktivet, men at det efter loyalitetsprincippet i TEU art. 4(3) påhviler enhver myndighed at bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af EU-retten til ophør inden for rammerne af myndighedens beføjelser. Sådanne ulovlige følgevirkninger kan eksempelvis være den fortsatte drift af en aktivitet i strid med art. 6(3), men omfatter også vidererækkende konsekvenser af tilsidesættelsen såsom den skade på miljøet, som overtrædelsen af art. 6(3) har medført. Af sag C-201/02, Wells, fremgår desuden, at medlemsstaten kan blive erstatningsansvarlig over for private, der har lidt et tab som følge af myndighedernes tilsidesættelse af VVM-direktivet, hvilket efter dommen i sag C-434/22 tilsvarende må gælde ved myndighedernes tilsidesættelse af habitatdirektivets art. 6(3), jf. i samme retning sag C-278/21, AquaPri (MRF 2022.193), præmis 46. I ovennævnte sag C-434/22 fastslog EU-Domstolen derimod, at der ikke alene af habitatdirektivets art. 6(3) og TEU art. 4(3) kan udledes en forpligtelse for private over for myndighederne til at genoprette skader på et Natura 2000-område. Denne konklusion er for så vidt selvfølgelig, når direktiver efter helt fast praksis ikke i sig selv kan være hjemmel for en bebyrdende afgørelse over for private, jf. Fenger: EU-rettens påvirkning af dansk forvaltningsret, 4, udg., 2021, s. 38. Derimod undlod EU-Domstolen at tage stilling til det mere interessante spørgsmål, om en fuldstændig gennemførelse af habitatdirektivet kræver, at der i national ret vedtages lovgivning, der gør det muligt at forpligte private til at genoprette skader forvoldt under tilsidesættelse af habitatdirektivets art. 6(3) – hvilket generaladvokaten havde besvaret bekræftende i forslaget til afgørelse i sagen. I den forbindelse må det især undre, at Domstolen ikke anførte, at private efter den nationale gennemførelse af miljøansvarsdirektivet (2004/35) kan være forpligtet til at genoprette skader på bl.a. Natura 2000-områder, når ansvarsbetingelserne i miljøansvarsdirektivet er opfyldt, hvilket kort er nævnt i note 51 i generaladvokatens forslag til afgørelse. Af miljøansvarsdirektivet fremgår således, at hvis der er meddelt tilladelse til et projekt i overensstemmelse med habitatdirektivets art. 6(3), er det udelukket, at der foreligger en miljøskade, hvormed der i denne forstand er taget stilling til konsekvensen af, at en aktivitet er iværksat uden overholdelse af art. 6(3). Se herom nærmere Pagh og Haugsted: Fast ejendom – regulering og køb, 4. udg., 2022, s. 685 ff. Det må dog fremhæves, at Domstolen i præmis 85 fastslog, at såfremt der i national ret findes en forpligtelse for private til at genoprette skader forvoldt på et Natura 2000-område, er de kompetente nationale myndigheder forpligtet til at anvende denne til at kræve genopretning, men uden at Domstolen nævnte, at der efter miljøansvarsdirektivet er nærmere regler herom. Dette nationale hjemmelsgrundlag kan således eksempelvis udgøres af gennemførelsen af miljøansvarsdirektivet, men vil efter omstændighederne også kunne følge af rent national lovgivning, jf. som et eksempel fra dansk ret skovlovens § 51, stk. 3, hvorefter myndighederne ved påbud om lovliggørelse af ulovlige forhold i fredsskov kan bestemme, hvordan arbejdet skal udføres, herunder hvilke træarter og dyrkningsmetoder der skal anvendes. Forestiller vi os, at der i ovennævnte sag havde været tale om fældning af træer i en dansk skov i strid med skovloven, og at dette samtidig udgjorde en tilsidesættelse af habitatdirektivets art. 6(3), er det dermed nærliggende at forstå dommen i sag C-434/22 sådan, at Miljøstyrelsen som tilsynsmyndighed efter skovloven er forpligtet i medfør af EU-retten til at kræve genopretning af skaden inden for rammerne af skovloven, hvilket dog må forudsætte, at forholdet ikke ville kunne lovliggøres retligt efter skovloven og habitatdirektivets art. 6(4). En sådan forpligtelse går videre end almindelige danske håndhævelsesregler, hvor det normalt antages, at myndighederne har mulighed for, men ikke pligt til, at kræve genopretning – forudsat at der er hjemmel til genopretning i den konkrete lov. Hvis fældningen havde medført en miljøskade eller overhængende fare herfor efter miljøansvarsdirektivet, er det dog skovlovens kapitel 8 a, der vil skulle anvendes, hvorefter Miljøstyrelsen i første omgang skal træffe afgørelse om, at der foreligger en miljøskade, og herefter kræve genopretning af Natura 2000-området efter den særlige fremgangsmåde i miljøskadeloven.
I øvrigt må fremhæves EU-Domstolens tilføjelse om, at offentligt ejede virksomheder, der efter EU-retten anses for en del af medlemsstaten, umiddelbart på grundlag af habitatdirektivet og TEU art. 4(3) er forpligtet til at genoprette skader forvoldt ved en tilsidesættelse af habitatdirektivets art. 6(3). Dette har også praktisk betydning i en dansk kontekst, når offentligt ejede selskaber som By & Havn eller Sund & Bælt gennemfører større anlægsprojekter. Dommen i sag C-434/22 tydeliggør dog ikke, hvilke betingelser et sådant ansvar er undergivet, herunder om skaden skal være forvoldt culpøst, smh. sag C-420/11, Leth, om medlemsstaternes erstatningsansvar ved tilsidesættelse af VVM-direktivet.
Endelig må der knyttes en bemærkning til terminologien i de forskellige sprogversioner af dommen. Problemet er, at der ved privates tilsidesættelse af habitatdirektivets art. 6(3) næppe i første række vil være tale om et økonomisk ansvar for den private, men derimod om et krav fra myndighedernes side om genopretning in natura (også betegnet realudligning), dvs. en tilbageføring mod miljøets hidtidige tilstand. Mens generaladvokaten var opmærksom på denne væsentlige sondring, jf. pkt. 67 i forslaget til afgørelse, synes EU-Domstolen at have holdt spørgsmålet mere åbent. De forskellige sprogversioner af dommen indikerer imidlertid, at EU-Domstolens oversættere ikke har været opmærksom på forskellen på et økonomisk erstatningskrav og et krav på genopretning in natura. I den danske version er det femte spørgsmål således formuleret som et spørgsmål om de lettiske myndigheders krav på ’erstatning’ fra private ved tilsidesættelse af habitatdirektivets art. 6(3). Der synes altså her at være tale om et økonomisk ansvar, jf. også dommens præmis 88, hvor der tales om at ’betale erstatning’. På samme måde benyttes på engelsk ’pay/require compensation’, dog skiftevis med det bredere udtryk ’make good the damage’. I den tyske sprogversion benyttes ’Ersatz … zu verlangen’ og ’ersetzen’ og på svensk ’kräva ersättning’ og ’ersätta’. Når der foreligger en sådan tvivl om ordlyden af en EU-dom, må der formentlig tages udgangspunkt i den franske version, som er voteringssproget ved Domstolen. På fransk benyttes i dommen konsekvent ’exiger la réparation’ og ’réparer’, som umiddelbart lader til at kunne dække over både et krav på genopretning in natura og et krav på økonomisk kompensation. Det kan herved bemærkes, at den franske sprogversion af miljøansvarsdirektivet anvender begreberne ’réparer’ og ’réparation’, hvor der på dansk benyttes ’afhjælpe’ og ’afhjælpning’, hvilket i denne sammenhæng sigter til genopretning, genskabelse eller erstatning af skadede naturressourcer, jf. direktivets art. 2(11), hvorimod der ikke sigtes til erstatning for økonomisk tab, jf. direktivets præambelbetragtning 11 og 14. Det er på den baggrund mest nærliggende at forstå dommen sådan, at ’erstatning’ (i den danske sprogversion) ikke i første række sigter til et økonomisk krav, men derimod til genopretning in natura af Natura 2000-områdets tilstand, jf. herved også Domstolens overvejelser om karakteren af de omhandlede lettiske påbud i præmis 74-76. I lyset af forvirringen om begrebernes indhold havde det formentlig været hensigtsmæssigt med en mundtlig forhandling af sagen for EU-Domstolen, hvilket Domstolen dog ikke havde anset for nødvendigt i den konkrete sag. Hvad der i øvrigt ligger i en ’genopretning’ af miljøet, og hvordan en genopretning rent faktisk kan tilvejebringes, vil ofte være forbundet med betydelige vanskeligheder at fastslå, som det illustreres af såvel miljøansvarsdirektivets bilag II som Kommissionens forslag til en ny forordning om naturgenopretning (COM(2022) 304), der fortsat (i december 2023) forhandles i Rådet og Europa-Parlamentet.