MRF 2023.173
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 6. juni 2023, j.nr. 22/10849
Stadfæstet Miljøstyrelsens tilladelse efter naturbeskyttelseslovens § 61 a til etablering af Naturnationalpark Gribskov med ca. 22 km langt og 2,5 meter højt dyrehegn i Natura 2000-området Gribskov, bl.a. fordi en væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsen var tilstrækkelig, og tilladelsen opfyldte kravene i § 61 c med en overordnet forvaltningsplan. Dissens.
På baggrund af den daværende regerings politiske aftale med sit parlamentariske flertal i december 2020 om en natur- og biodiversitetspakke udarbejdede Naturstyrelsen en projektbeskrivelse for Naturnationalpark Gribskov på et areal ejet af Naturstyrelsen og beliggende i Natura 2000-området Gribskov, Esrum Sø, Esrum Å og Snævret skov. Projektbeskrivelsen var i offentlig høring fra april til juni 2021. Ved lov nr. 1177 af 8. juni 2021 blev i der i naturbeskyttelsesloven indføjet kapitel 8 a om naturnationalparker, hvor Miljøstyrelsen efter § 61 a meddeler tilladelse til etablering af en naturnationalpark. Loven trådte i kraft den 1. juli 2021, og af ikrafttrædelsesbestemmelsen fremgår tillige, at de i lovens §§ 61 d og 61 e fastsatte krav til projektbeskrivelse og forvaltningsplaner ikke gælder for Naturnationalpark Gribskov. Den 30. august 2021 indsendte Naturstyrelsen ansøgning til Miljøstyrelsen om tilladelse efter naturbeskyttelseslovens § 61 a til etablering af Naturnationalpark Gribskov. I marts 2022 fremsendte Naturstyrelsen en 331 sider lang væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1, af naturnationalparkens påvirkning af Natura 2000-området, der konkluderede, at udlægning af 1.300 ha naturnationalpark i Natura 2000-området ikke havde væsentlig påvirkning på Natura 2000-området. Fra den 8. april til 29. april 2022 sendte Miljøstyrelsen udkast til VVM-screeningsafgørelse i offentlig høring sammen med væsentlighedsvurderingen efter habitatbekendtgørelsen. Den 20. maj 2022 traf Miljøstyrelsen afgørelse efter miljøvurderingslovens § 21 om, at udlægning af Naturnationalpark Gribskov ikke ville have en væsentlig påvirkning på miljøet, og meddelte samme dag tilladelse til etablering af naturnationalparken efter naturbeskyttelseslovens § 61 a. Miljøstyrelsens tilladelse omfatter (1) udsætning af de store planteædende pattedyr krondyr, rådyr, sikaer, stude og elge, (2) etablering af et ca. 22 km langt og 2,5 meter højt dyrehegn for at holde store græssende dyr inden for området suppleret af særlige udslusningshegn (BOMA) til brug ved udsætning og indfangning af dyrene, (3) genopretning af naturlig hydrologi ved bl.a. at udlægge 38 ha vådområder, (4) etablering af friluftsfaciliteter i form af bl.a. stier og etablering af tre parkeringspladser og (5) biodiversitetsfremmende tiltag i form af bl.a. strukturfældninger og fældning af ikke-hjemmehørende træarter. Af Miljøstyrelsens afgørelse fremgår tillige, at realiseringen af dele af projektet krævede kommunens tilladelse efter bl.a. vandløbsloven og dispensation fra naturbeskyttelseslovens §§ 3 og 18. Miljøstyrelsens tilladelse efter naturbeskyttelseslovens § 61 a blev påklaget af Foreningen Fri Natur, der bl.a. gjorde gældende, at offentligheden ikke var tilstrækkeligt inddraget, at høringen var for kort, og at det ikke var tilstrækkeligt med en væsentlighedsvurdering af naturnationalparkens påvirkning af Natura 2000-området. Klager henviste dels til, at omfanget af væsentlighedsvurderingen viste, at det var nødvendigt med en konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 2, dels til den øgede skovhugsts betydning for bekæmpelsen af invasive arter og betydning for udvaskning af kvælstof. Klager gjorde endvidere gældende, at vurderingen af bilag IV-arter var mangelfuld, og at opsætningen af hegn i væsentligt omfang vil påvirke adgangen til området og begrænse det store vildts frie bevægelighed. Miljø- og Fødevareklagenævnet lagde indledningsvis til grund, at selvom der efter naturbeskyttelseslovens § 61 c er krav om en forvaltningsplan i overensstemmelse med § 61 e, gælder disse regler ikke for Gribskov Naturnationalpark, jf. ikrafttrædelsesreglen. Herefter fandt et flertal (6 mod 1), at offentligheden i tilstrækkeligt omfang var inddraget forud for Miljøstyrelsens tilladelse, da det oprindelige projektforslag havde været i høring i 8 uger i foråret 2021, og der havde været inddraget landsdækkende og lokale projektgrupper. Tilsvarende fandt samme flertal, at det var tilstrækkeligt med den omfattende væsentlighedsvurdering af naturnationalparkens påvirkning af Natura 2000-området, idet flertallet bl.a. anførte, at ”væsentlighedsvurderingen indeholder en gennemgang af de forskellige arter på udpegningsgrundlaget, og at det for hvert enkelt art er vurderet, hvorvidt arterne vil blive påvirket af de enkelte delelementer, som indgår i projektet, og om arterne vil blive påvirket af projektet som helhed og i forhold til projektets delelementer”. Flertallet henviste til, ”at der ikke er særlige krav til omfanget af en væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsen. Det er indholdet, som er afgørende for, om der er pligt til at udarbejde henholdsvis en miljøkonsekvensrapport og en habitatkonsekvensvurdering”. Nævnet afviste at tage stilling til Naturstyrelsens anmodning om, hvorvidt det var nødvendigt at udarbejde en væsentlighedsvurdering for de dele af projektet, som har til formål at understøtte Natura 2000-områdets bevaringsmålsætninger, da nævnet ikke tager stilling til, om den gennemførte vurdering er mere omfattende end nødvendig. Nævnet fandt heller ikke grundlag for at underkende Miljøstyrelsens vurdering af, at projektet ikke ville skade bilag IV-arter og deres yngle- og rasteområder. I relation til indsigelsen om, at opsætningen af hegn var for vidtgående for offentlighedens adgang til området og begrænsninger i vildtets frie bevægelighed, fandt flertallet (6 mod 1) med henvisning til forarbejder, at Miljøstyrelsen havde foretaget en tilstrækkelig og begrundet vurdering, der godtgjorde, at foranstaltningerne ikke gik videre end nødvendigt, og henviste bl.a. til, at det fremgik af tilladelsen, hvor offentligheden har adgang, og at konstruktionen af hegnet i videst mulig omfang sikrer passage for planter og dyr med undtagelse af de græssende dyr. Indsigelsen om, at der efter skovlovens § 8, stk. 2, ikke må foretages græsning i fredsskov blev afvist med, at reglen ikke gælder fredsskovpligtige arealer i naturnationalpark. Herefter stadfæstede klagenævnet Miljøstyrelsens tilladelse.
Kommentar: Stadfæstelsen af Miljøstyrelsens tilladelse (se link til tilladelsen nedenfor) må sammenholdes med tre andre afgørelser. For det første afviste Miljø- og Fødevareklagenævnet i MRF 2022.218/2 Mfk en klage fra en nabo over tilladelsen til Naturnationalpark Gribskov med henvisning til, at naboer ikke har klageret efter naturbeskyttelsesloven. For det andet må nævnes Planklagenævnets afgørelse i MRF 2022.246 Pkn, hvor kommunens afslag på landzonetilladelse til udslusningsfold i Naturnationalpark Gribskov blev ændret til en tilladelse med nye vilkår, da udslusningsfolden fandtes nødvendig for skovejendommens drift som naturnationalpark. For det tredje stadfæstede Miljø- og Fødevareklagenævnet samme dag Miljøstyrelsens afgørelse efter miljøvurderingslovens § 21 om, at tilladelsen til Naturnationalpark Gribskov ikke krævede miljø-konsekvensrapport og VVM-tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25 (MRF 2023.169 Mfk). Begrundelsen for, at etableringen af naturnationalparken ikke medfører en væsentlig påvirkning af miljøet, må sammenholdes med, at også positive miljøvirkninger er omfattet VVM-reglerne, jf. sag C-142/07. Da meningen med naturnationalparker er at forbedre miljøet, og der i tilladelsen redegøres for de positive virkninger, er det svært at følge, at nationalparken ikke medfører en væsentlig påvirkning af miljøet. Som uddybet i kommentaren til MRF 2023.169 Mfk om miljøvurderingslovens § 21, er det ligeledes vanskeligt at følge nævnets fortolkning af habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1, da en sådan fortolkning betyder, at hvis en foreløbig screening (væsentlighedsvurdering) er tilstrækkeligt omfattende og detaljeret, er der ikke krav om konsekvensvurdering efter § 6, stk. 2. I forhold til Naturnationalpark Gribskov er konsekvensen for de efterfølgende dispensationer illustreret i nævnets afgørelse samme dag i MRF 2023.174 Mfk, hvor nævnet i relation til en dispensation til et 70 meter langt hegn i § 3-beskyttet mose lagde Naturstyrelsens væsentlighedsvurdering af Miljøstyrelsens tilladelse til naturnationalparken til grund og ændrede kommunens afslag til en dispensation fra § 3. En sådan forståelse åbner en ladeport for omgåelse og vil næppe møde forståelse hos EU-Domstolen. Endelig må nævnes, at Miljø- og Fødevareklagenævnet i klagesagen over Miljøstyrelsens tilladelse efter naturbeskyttelseslovens § 61 a, stk. 1, burde have taget stilling til, om Miljøstyrelsens tilladelse er omfattet af miljøvurderingslovens regler om miljøvurdering af planer, hvilket synes rimeligt oplagt, som det er uddybet i kommentaren til MRF 2023.169 Mfk. Se tillige klagenævnets stadfæstelse af tilladelse til Naturnationalpark Fussingø i MRF 2023.170 Mfk og klagenævnets afvisning af, at denne tilladelse krævede VVM i MRF 2023.171 Mfk. For en gennemgang af de nye regler om naturnationalparker og klagenævnspraksis se Pagh: TfM 2023, s. 357.
Link til Miljøstyrelsens tilladelse af 20. maj 2022 til etablering af Naturnationalpark Gribskov: https://edit.mst.dk/media/s44pfjsh/tilladelse-til-etablering-af-naturnationalpark-gribskov.pdf.