MRF 2023.169
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 6. juni 2023, j.nr. 22/07411 og 22/07413
Ikke medhold i klage over Miljøstyrelsens VVM-screeningafgørelse efter miljøvurderingslovens § 21 om, at tilladelse til etablering af Naturnationalpark Gribskov på 1300 ha beliggende i Natura 2000-område ikke krævede miljøvurdering, idet væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1, var tilstrækkelig. Afvist, at tilladelsen kunne anses for en plan omfattet af miljøvurderingslovens SMV-regler. Dissens.
På baggrund af den daværende regerings politiske aftale med sit parlamentariske flertal i december 2020 om en natur- og biodiversitetspakke udarbejdede Naturstyrelsen en projektbeskrivelse for Naturnationalpark Gribskov på et areal ejet af Naturstyrelsen og beliggende i Natura 2000-området Gribskov, Esrum Sø, Esrum Å og Snævret skov. Projektbeskrivelsen var i offentlig høring fra april til juni 2021. Ved lov nr. 1177 af 8. juni 2021 blev i der i naturbeskyttelsesloven indføjet kapitel 8 a om naturnationalparker, hvor Miljøstyrelsen efter § 61 a meddeler tilladelse til etablering af en naturnationalpark. Loven trådte i kraft den 1. juli 2021, og af ikrafttrædelsesbestemmelsen fremgår tillige, at de i lovens §§ 61 d og 61 e fastsatte krav til projektbeskrivelse og forvaltningsplaner ikke gælder for Naturnationalpark Gribskov. Den 30. august 2021 indsendte Naturstyrelsen en ansøgning til Miljøstyrelsen om tilladelse efter naturbeskyttelseslovens § 61 a til etablering af Naturnationalpark Gribskov. I marts 2022 fremsendte Naturstyrelsen en 331 sider lang væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1, af naturnationalparkens påvirkning af Natura 2000-området, der konkluderede, at udlægning af 1.300 ha naturnationalpark i Natura 2000-området ikke havde væsentlig påvirkning på Natura 2000-området. Fra den 8. april til 29. april 2022 sendte Miljøstyrelsen udkast til VVM-screeningsafgørelse i offentlig høring sammen med væsentlighedsvurderingen efter habitatbekendtgørelsen. Den 20. maj 2022 traf Miljøstyrelsen afgørelse efter miljøvurderingslovens § 21 om, at udlægning af Naturnationalpark Gribskov ikke ville have en væsentlig påvirkning på miljøet, og meddelte samme dag tilladelse til etablering af naturnationalparken efter naturbeskyttelseslovens § 61 a. Miljøstyrelsens tilladelse omfatter (1) udsætning af de store planteædende pattedyr krondyr, rådyr, sikaer, stude og elge, (2) etablering af et ca. 22 km langt og 2,5 meter højt dyrehegn for at holde store græssende dyr inden for området suppleret af særlige udslusningshegn (BOMA) til brug ved udsætning og indfangning af dyrene, (3) genopretning af naturlig hydrologi ved bl.a. at udlægge 38 ha vådområder, (4) etablering af friluftsfaciliteter i form af bl.a. stier og etablering af tre parkeringspladser og (5) biodiversitetsfremmende tiltag i form af bl.a. strukturfældninger og fældning af ikke-hjemmehørende træarter. Miljøstyrelsens afgørelse om, at Naturnationalpark Gribskov ikke krævede miljøkonsekvensrapport og VVM-tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25, blev påklaget af Foreningen Fri Natur og en nabo. Klagerne gjorde bl.a. gældende, at projektet havde en sådan karakter og omfang, at projektet krævede VVM-tilladelse, og henviste bl.a. til, at der skulle være gennemført en konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 2, og at tilladelsen tillige havde karakter af en plan, som skulle være miljøvurderet efter miljøvurderingslovens § 12. Klagerne henviste bl.a. til, at Miljøstyrelsen med henvisning til, at projektets tiltag var nødvendige for at bevare naturen, ikke havde behandlet de væsentlige påvirkninger, hvilket ifølge klager var i modstrid med EU-Domstolens dom i sag C-441/17, da den i Miljøstyrelsens tilladelse forudsatte skovhugst, fældning af ikke-hjemmehørende arter og bekæmpelse af invasive arter ikke var tilstrækkeligt undersøgt i væsentlighedsvurderingen, der ikke indeholdt en måling af miljøpåvirkningerne, herunder udvaskning af nitrat, ligesom inddæmning og påvirkning af de fredede grøfter til Fredensborg Slot ikke var med i beregninger af nitratudvaskning. Endvidere henviste klager til, at indhegningen af naturnationalparken ikke var nødvendig for Natura 2000-områdets forvaltning, men hindrede vildtets frie passage, og at sådanne barrierevirkninger er i modstrid med dommen i sag C-142/16. Miljø- og Fødevareklagenævnet lagde i klagen over den manglende miljøkonsekvensvurdering til grund, at der i relation til VVM-screening efter miljøvurderingslovens § 21 ikke er krav om høring af offentligheden. Herefter fandt et flertal (6 mod 1), at det var tilstrækkeligt med den omfattende væsentlighedsvurdering af naturnationalparkens påvirkning af Natura 2000-område, hvilket flertallet begrundede med, ”at Miljøstyrelsen i tilstrækkeligt omfang har sikret sig, at projektet ikke kan påvirke Natura 2000-område nr. 133 [...] væsentligt, og flertallet finder ikke grundlag for at tilsidesætte Miljøstyrelsens vurdering, foretaget på baggrund af den af Naturstyrelsen udarbejdede væsentlighedsvurdering, af, at naturtyper og arter på udpegningsgrundlaget for Natura 2000-område nr. 133 ikke påvirkes væsentligt, og at der derfor ikke skal udarbejdes en habitatkonsekvensvurdering. Flertallet har ved vurderingen lagt vægt på, at væsentlighedsvurderingen indeholder en gennemgang af de forskellige arter på udpegningsgrundlaget, og at det for hver enkelt art er behandlet, hvorvidt arterne bliver påvirket af de enkelte delelementer, som indgår i projektet, og om arterne vil blive påvirkede af projektet som helhed [...]. Flertallet bemærker, at der ikke er særlige krav til omfanget af hverken en screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 21 eller en væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsen. Det er indholdet, som er afgørende for, om der er pligt til at udarbejde henholdsvis en miljøkonsekvensrapport og en habitatkonsekvensvurdering. Der er i den konkrete sag tale om et projekt i et større geografisk område og med flere delprojekter, som er beskrevet i afgørelsen og det tilhørende materiale, ligesom det af væsentlighedsvurderingen fremgår, at der er valgt en metode, hvor der er meget gentagelse”. I forhold til stier, hydrologi, trafik mv. fandt et flertal (6 mod 1), at denne del af projektet ikke kunne begrunde, at Miljøstyrelsens tilladelse krævede miljøkonsekvensrapport efter miljøvurderingsloven. Klagepunktet om, at der skulle have været gennemført en screening af ansøgningen efter miljøvurderingslovens § 10, blev afvist af Miljø- og Fødevareklagenævnet med henvisning til, ”at der er tale om et konkret projekt, der er omfattet af miljøvurderingslovens bilag 2, punkt 10 g, og således omfattet af miljøvurderingslovens § 21 og dermed ikke en plan omfattet af miljøvurderingslovens § 8”. Nævnet henviste til, at Miljøstyrelsens afgørelse omhandlede en konkret projekt med beskrivelser af det konkrete anlægsarbejde, der skulle udføres, og at der i forlængelse af screeningsafgørelsen var meddelt etableringstilladelse til etablering af naturnationalparken.
Kommentar: Afgørelsen giver på flere punkter anledning til forundring, når den sammenholdes med den af Naturstyrelsen udarbejdede væsentlighedsvurdering (se link nedenfor). For det første fremgår det af sag C-461/17, at det ikke er bygherre, men derimod den kompetente myndighed, der skal udarbejde en konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 2, og det gælder også, hvis ansøger er en offentlig myndighed. Dette må principielt også gælde for en screening (væsentlighedsvurdering) efter § 6, stk. 1, hvorfor Miljøstyrelsens vurdering af, om konsekvensvurdering var nødvendig, ikke alene kan baseres på Naturstyrelsens væsentlighedsvurdering, som klagenævnet anfører. Det er således vanskeligt at følge klagenævnets begrundelse for, at tilladelse til at udlægge 1300 ha naturnationalpark omkranset af et 22 km langt og 2,5 meter højt hegn i et Natura 2000-område ikke kræver en konsekvensvurdering efter habitatbekendtgørelsen § 6, stk. 2, og at det er tilstrækkeligt med en væsentlighedsvurdering efter § 6, stk. 1, der som fastslået af EU-Domstolen i sag C-323/17 har karakter af en foreløbig afgørelse. Ifølge nævnets fortolkning kan myndighederne helt omgå § 6, stk. 2, ved at udarbejde meget omfattende væsentlighedsvurderinger, hvormed myndighederne samtidig kan omgå pligten til at gennemføre en VVM henholdsvis en SMV, hvis myndigheden under betegnelsen væsentlighedsvurdering udarbejder en nærmere redegørelse for, hvordan de enkelte dele af planen/projektet kan påvirke Natura 2000-områder og deres udpegningsgrundlag. En sådan omgåelse kan næppe forventes at møde forståelse hos EU-Domstolen og forekommer i øvrigt også at være i konflikt med Århus-konventionen, jf. sag C-243/15, der tilsvarende drejede sig om et dyrehegn i et Natura 2000-område, og hvor det blev fastslået, at dyrehegnet, der krævede konsekvensvurdering, var omfattet af Århus-konventionens art. 6 om inddragelse af offentligheden. Tilsvarende kan overvejes, om den korte høring over væsentlighedsvurderingen og udkastet til screening er i overensstemmelse med Århus-konventionens art. 6 henset til vurderingernes omfang, jf. Compliance Committees udtalelse af 29. juni 2012 trykt i MAD 2012.182. Klagenævnets begrundelse for at afvise, at Miljøstyrelsens tilladelse til Naturnationalpark Gribskov ikke var omfattet af miljøvurderingslovens regler om miljøvurdering af planer, må ligeledes anses for tvivlsom, når man læser det nærmere indhold af Miljøstyrelsens tilladelse, som – når der bortses fra det omfattende dyrehegn og anlæg af parkeringspladser og stier – primært har karakter af en ramme for fremtidige tilladelser til bl.a. træfældning, etablering af vådområder mv., hvis nærmere indhold forudsættes konkretiseret i forvaltningsplaner. For denne del er der derfor ikke tale om en tilladelse, der tager stilling til de væsentlige miljøvirkninger og giver Naturstyrelsen et retskrav på at gennemføre bestemte foranstaltninger, men derimod om overordnede retningslinjer, hvilket må anses for en plan omfattet af miljøvurderingslovens § 8. Da tilladelsen fastsætter rammer for genopretning af naturlig hydrologi omfattet af miljøvurderingslovens bilag 2, pkt. 10.g, må Miljøstyrelsens tilladelse være omfattet af miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1, og da vedtagelsen sker fra en statslig myndighed, er der obligatorisk miljøvurdering af tilladelsen som en plan, jf. EU-Domstolens dom i sag C-444/15. Denne indsigelse om manglende strategisk miljøvurdering kunne imidlertid slet ikke behandles i forbindelse med klagen over Miljøstyrelsens afgørelse efter miljøvurderingslovens § 21, men burde være afvist i klagesagen over VVM-screening og i stedet behandlet af nævnet i klagen over Miljøstyrelsens tilladelse til etablering af Naturnationalpark Gribskov (se MRF 2023.173 Mfk). Det er i øvrigt uklart, om der er meddelt landzonetilladelse til det ca. 22 km lange hegn, hvilket må anses for en betingelse, efter at Planklagenævnet i MRF 2023.109 Pkn fastslog, at det 14,5 km lange dyrehegn omkring Naturnationalpark Fussingø krævede landzonetilladelse, idet landzonetilladelsen i MRF 2022.246 Pkn alene dækker hegn i forbindelse med indslusning. For en gennemgang af de nye regler om naturnationalparker og klagenævnspraksis se Pagh: TfM 2023, s. 357.
Link til væsentlighedsvurderingen af Naturnationalpark Gribskov fra marts 2022: https://edit.mst.dk/media/garjmrc5/bilag-7-vaesentlighedsvurdering-25-03-2022.pdf.