MRF 2023.163
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 30. maj 2023, j.nr. 20/06172
Ophævet og hjemvist tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25 for et projekt om at udvide kapaciteten på eksisterende biogasanlæg fra 100.000 til 200.000 tons pr. år, da etablering af pumpeledning mellem biogasanlægget og et husdyrbrug i et tracé på 2,2 km med transport på op til 35.000 tons biomasse måtte anses for en del af det samlede projekt.
Sagen omhandlede et eksisterende biogasanlæg med en behandlingskapacitet på 100.000 tons biomasse om året med en beliggenhed 1,5 km syd for Sindal. I 2018 anmeldte virksomheden (V) et projekt om at udvide behandlingskapaciteten til 200.000 tons biomasse om året, hvilket blev vurderet at være et projekt omfattet af miljøvurderingslovens bilag 1, pkt. 10, om behandling af ikke-farligt affald, og hvor ændringen i sig selv havde et omfang omfattet af bilag 1, pkt. 29. V udarbejdede en miljøkonsekvensrapport for projektet indeholdende bl.a. etablering af nye reaktortanke, udleveringstanke, opgraderingsanlæg og plansiloanlæg. Af kortmaterialet fremgik, at der skulle etableres en pumpeledning i et tracé på 2,2 km mellem biogasanlægget og et husdyrbrug ejet af V. I miljøkonsekvensrapporten var om afværgeforanstaltninger oplyst, at pumpeledningen varetog et hensyn om at mindske transport til og fra anlægget, således at op til 35.000 tons gylle kunne pumpes til biogasanlægget, og 35.000 tons afgasset biomasse kunne pumpes til husdyrbruget. Det fremgik desuden, at den planlagte pumpeledning ville kunne aflaste en konkret ejendom for en del trafik. Den 20. december 2019 meddelte Hjørring Kommune VVM-tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25 til projektet og meddelte samme dag tillæg til miljøgodkendelsen af virksomheden. Af VVM-tilladelsen fremgik, at det var en forudsætning, at projektet blev gennemført som beskrevet i miljøkonsekvensrapporten, herunder at der blev etableret pumpeledning, men at Hjørring Kommune af hensyn til trafikale forhold skulle godkende pumpeledningens endelige tracé, samt at pumpeledningen skulle være anlagt senest den 31. december 2022. Endvidere fremgik det af VVM-tilladelsen, at de vilkår, som var fastsat med tillægget til miljøgodkendelse, blev vurderet tilstrækkelige, hvorfor der med VVM-tilladelsen ikke blev stillet yderligere vilkår. Både VVM-tilladelsen og tillægget til miljøgodkendelsen blev påklaget af Danmarks Sportsfiskerforbund, der bl.a. gjorde gældende, at miljøvurderingen var mangelfuld. Under klagesagen om VVM-tilladelsen oplyste Hjørring Kommune, at der ikke var meddelt særskilt tilladelse til etablering af pumpeledningen, og der ved godkendelse var ment gravetilladelse i vej, men ikke yderligere tilladelse efter miljøvurderingsloven. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) bemærkede, at det af miljøvurderingslovens bilag 7 fremgår, at miljøkonsekvensrapporten skal belyse ”hele” projektet, og at det af Miljøstyrelsens VVM-vejledning, pkt. 3.4, fremgår, at det er i strid med lovens formål at opdele projektet i delprojekter, hvis delprojekterne er hinandens forudsætning. Miljøkonsekvensrapporten indeholdt ikke en vurdering af de forventede væsentlige indvirkninger på miljøet fra den del af projektet, der var udgjort af pumpeledningen, da pumpeledningen alene var omtalt i forbindelse med vurderingen af de trafikale påvirkninger fra projektet og samtidig var nævnt som afværgeforanstaltninger. Nævnet fandt på den baggrund, at kommunen ikke i tilstrækkeligt omfang havde sikret, at miljøkonsekvensrapporten opfyldte kravene efter miljøvurderingslovens § 20, da pumpeledningen som nødvendig forudsætning for tilladelsen til det samlede projekt ikke havde været inddraget i miljøvurderingen, hvorfor nævnet ophævede VVM-tilladelsen og hjemviste sagen med bemærkning om, at myndighedens begrundede konklusion som defineret i miljøvurderingslovens § 5, stk. 1, litra d, efter § 5, stk. 1, litra e, skal indgå som del af myndighedens tilladelse efter § 25. Nævnet henviste til Miljøstyrelsens VVM-vejledning, pkt. 4.4.5, hvorefter den begrundede konklusion er myndighedens egen selvstændige afvejning og vurdering af de oplysninger, som bygherren har fremlagt, hvorfor myndigheden ikke blot kan henholde sig til indholdet af miljøkonsekvensrapporten, men i tilladelsen skal inddrage sin egen begrundede konklusion om de væsentlige indvirkninger på miljøet, som projektet vil have. Hjørring Kommune kunne derfor ikke blot anføre, at projektet ikke ville have væsentlige indvirkninger på miljøet ud over de indvirkninger, som var reguleret med det samtidig meddelte tillæg til miljøgodkendelsen, og ved fornyet behandling skulle der fortages en vurdering i overensstemmelse med miljøvurderingslovens krav.
Kommentar: Afgørelsen giver anledning til tre kommentarer. For det første skal tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25 opfylde de særlige krav til begrundelse, der fremgår af miljøvurderingslovens § 27, således at der også i tilladelsen tages stilling til vilkår med begrundelse herfor. Den tidligere praksis i kommunerne, hvorefter VVM-tilladelsen blot henviser til indholdet af miljøkonsekvensrapporten, er ikke tilstrækkelig, og der skal i VVM-tilladelsen tages stilling til alle væsentlige miljøvirkninger, og hvordan de agtes imødegået. For det andet illustrerer afgørelsen, at projekter, der er integrerede, skal vurderes i den samlede miljøvurdering, og at dette ikke kan udsættes til senere tilladelser. Afgørelsen er på dette punkt helt i overensstemmelse med EU-Domstolens faste afvisning af projektopdelinger – den såkaldte salamimetode. Endelig må for det tredje nævnes, at det omhandlede biogasanlæg kræver miljøgodkendelse, og at miljøgodkendelse erstatter en VVM-tilladelse, jf. miljøvurderingsbekendtgørelsens § 10, men at det forudsætter, at alle dele af projektet er reguleret efter miljøbeskyttelsesloven, hvilket næppe var tilfældet i denne sag, hvor dele af projektet formentlig måtte anses for omfattet af husdyrbrugloven, og hvor der som følge heraf skulle meddeles en samlet tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25. Se også MRF 2023.162 Mfk, hvor klagenævnet ophævede et tillæg til miljøgodkendelse af samme anlæg, da grundlaget herfor var bortfaldet med ophævelsen af VVM-tilladelsen.