MRF 2023.100
EU-Domstolens dom af 6. juli 2023, 3. afd., de forenede sager C-212/21 P og C-223/21 P, EIB og Kommissionen mod ClientEarth
Efter anmodning fra ClientEarth var Den Europæiske Investeringsbank (EIB) forpligtet til at foretage intern prøvelse efter Århusforordningens art. 10 af bankens godkendelse af at yde et lån til opførelsen af et biomassekraftværk i Spanien. Den materielle gyldighed af EIB’s interne prøvelse vil dog ikke kun prøves ved EU-Domstolen, jf. TEUF art. 271, litra c.
Sagen drejede sig om NGO’ers søgsmålsadgang ved EU-Domstolen på grundlag af forordning 1367/2006 om anvendelse af Århus-konventionens bestemmelser om bl.a. klageadgang på EU’s institutioner (Århus-forordningen), når Den Europæiske Investeringsbank (EIB) giver tilsagn om lån og finansiering af projekter. Baggrunden for sagen var, at bestyrelsen for Den Europæiske Investeringsbank (EIB) den 12. april 2018 traf afgørelse om at godkende finansieringen af et projekt vedrørende et biomassekraftværk i Galicien i Spanien. Anlægget skulle have en kapacitet på ca. 50 MW elektricitet og være drevet af skovaffald. Finansieringen fra EIB bestod af et lån på op til 60 mio. euro, hvis vilkår skulle aftales nærmere mellem de involverede parter. Den første udbetaling i forbindelse med EIB-finansieringen blev foretaget den 29. august 2018. Den 9. august 2018 indgav NGO’en ClientEarth en anmodning til EIB om intern prøvelse af afgørelsen af 12. april 2018 med henvisning til art. 10 i Århus-forordningen (1367/2006). Efter denne bestemmelse kan enhver NGO, der har til formål at fremme miljøbeskyttelsen og opfylder visse andre krav, anmode en EU-institution om intern prøvelse af en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen. Efter forordningens art. 2(1)(g) er en ”forvaltningsakt” enhver individuel foranstaltning, der har ”bindende og eksterne virkninger”. EIB afviste den 30. oktober 2018 anmodningen med henvisning til, at afgørelsen om godkendelse af finansieringen ikke var en ”forvaltningsakt” omfattet af Århus-forordningen, da afgørelsen ikke har eksterne, juridisk bindende virkninger, men er en intern akt, der er nødvendig for at kunne underskrive den tilhørende finansieringsaftale, hvorimod afgørelsen ikke gav lånemodtager ret til at kræve, at EIB underskrev aftalen. EIB bestred ligeledes, at afgørelsen var vedtaget i henhold til miljølovgivningen, da afgørelsen blev vedtaget i henhold til EIB’s vedtægter, som udgør en del af den primære EU-ret, der ikke vedrører miljøet. ClientEarth anlagde herpå annullationssøgsmål efter TEUF art. 263 mod EIB med påstand om, at EIB’s afgørelse om afvisning af intern prøvelse i henhold til Århus-forordningen blev annulleret. Kommissionen intervenerede til støtte for EIB, der supplerende gjorde gældende, at EIB’s vedtægter udgør en del af den primære EU-ret, og at kravet om intern prøvelse anfægtede EIB’s uafhængighed mht. finansielle transaktioner. Retten gav i sag T-9/19 (MRF 2021.32) ClientEarth medhold og annullerede EIB’s afslag på intern prøvelse. Retten henviste til, at EIB’s godkendelse af lånet på visse miljømæssige betingelser er en forvaltningsakt omfattet af Århus-forordningens art. 2(1), da bestemmelsen må fortolkes bredt på baggrund af Århus-konventionens art. 9(3), og afgørelsen havde bindende og eksterne virkninger som forvaltningsakt. EIB og Kommissionen appellerede til EU-Domstolen med påstand om ophævelse af dommen og gjorde til støtte herfor bl.a. gældende, at Rettens vurdering af EIB’s uafhængighed mht. finansielle transaktioner var i modstrid med TEUF art. 271, at EIB’s lånebeslutning ikke kunne anses for en forvaltningsakt, at EIB’s bestyrelse ikke er en offentlig myndighed, og at Århus-konventionens art. 9(3) ikke har direkte virkning. EU-Domstolen fandt, at EIB’s godkendelse af finansieringen i april 2018 måtte anses for en afgørelse omfattet af Århus-forordningens art. 10 om intern prøvelse, da reglen så vidt muligt skal fortolkes i overensstemmelse med Århus-konventionens art. 9(3) (præmis 68), at EIB’s afgørelse henhører under ”miljølovgivningen” (præmis 88 og 111) og at afgørelsen måtte anses for en individuel foranstaltning (præmis 99). I forhold til EIB’s indsigelse om, at en intern prøvelse efter Århus-forordningens art. 10 er i modstrid med TEUF art. 271 og EIB’s uafhængighed, lagde EU-Domstolen til grund, at efter TEUF art. 271, litra c, er adgangen til at anlægge annullationssøgsmål mod afgørelser truffet af EIB’s bestyrelse begrænset i forhold til andre EU-institutioner mht. til både mulige sagsøgere og EU-Domstolens kontrolbeføjelser, men at TEUF art. 271, litra c, ikke regulerer de tilfælde, hvor der anlægges søgsmål efter Århus-forordningens art. 12 vedrørende en anmodning om intern prøvelse. TEUF art. 271, litra c, er derfor ikke til hinder for, at en miljøorganisation kan anmode om intern prøvelse, og reglen hindrer heller ikke, at organisationen herefter kan anlægge sag om afvisning af denne anmodning, da et sådant søgsmål ”ikke [har] til formål at få Unionens retsinstanser til at undersøge, om en afgørelse fra EIB’s bestyrelse var lovlig eller materielt rigtig, men alene om EIB var berettiget til at afvise en anmodning om intern prøvelse af en sådan afgørelse. [...] [Derfor kunne] medhold i et sådant søgsmål alene have til følge, at EIB selv skal foretage en intern prøvelse af den nævnte afgørelse” (præmis 54).
Kommentar: Selv om ClientEarth i appelsagen fik stadfæstet Rettens annullation af EIB’s afvisning på intern prøvelse i T-9/19 (MRF 2021.32), er der med EU-Domstolens dom i præmis 50-58 samtidig fastslået en klar grænse for den judicielle prøvelse af EIB’s afgørelser om finansielle transaktioner for at overholde TEUF art. 271, litra c, om EIB’s uafhængighed. Efter dommen kan europæiske NGO’er således på grundlag af Århus-forordningens art. 10 om intern prøvelse kræve en begrundelse for EIB’s låneafgørelser og miljømæssige forhold. Men når EIB har besvaret en anmodning om intern prøvelse efter Århus-forordningens art. 10, vil det ikke være muligt efterfølgende at opnå en judiciel prøvelse af begrundelsen eller afgørelsen, da en sådan prøvelse vil være i modstrid med TEUF art. 271, litra c, som netop skal sikre EIB’s uafhængighed. Dommen illustrerer således, at når borgere i bl.a. miljølovgivningen tillægges processuelle rettigheder, skal disse beskyttes, selv om borgerne ikke materielt har krav på en bestemt materiel beskyttelse, hvilket synes overset af landsretten i MRF 2023.24 Ø som anført i kommentaren til dommen.