MRF 2023.10
EU-Domstolens dom af 9. marts 2023, 7. afd., sag C-9/22, An Bord Pleanála m.fl. (Site de St Teresa’s Gardens)
SMV-direktivet om miljøvurdering af planer omfatter ikke rent vejledende planer, men forudsætter, at planen er bindende for den kompetente myndighed og begrænser myndighedens skøn. SMV-direktivet omfatter også planer, der er udarbejdet i samarbejde mellem en myndighed og en bygherre, når planen er vedtaget af myndigheden på grundlag af en lov, og planen indeholder en udviklingsplanlægning, der adskiller sig fra andre planer.
Sagen angik begrebet ’planer og programmer’ i SMV-direktivet, og hvad der menes med, at der skal være tale om en retsakt. Baggrunden for sagen var, at bygherren B i maj 2020 ansøgte om byggeri på en tidligere fabrik af 416 boliger på fem ejendomme på mellem 2 og 16 etager, hvor der tillige skulle være erhvervslokaler, børnepasningsfaciliteter mv. I august anbefalede den overordnede planinspektør et afslag på ansøgningen, men i september 2020 gav planstyrelsen alligevel tilladelse på en række betingelser med henvisning til Masterplanen for strategisk udviklings- og byfornyelsesområde for St. Teresa’s Garden and Environs (i det følgende Masterplanen), der var udarbejdet af Dublins byråd og bygherren i fællesskab og herefter vedtaget af byrådet. Dette gav anledning til et sagsanlæg fra nogle borgere, der gjorde gældende, at tilladelsen fra september 2020 var i modstrid med SMV-direktivet, fordi den var baseret på Masterplanen, som blev vedtaget af myndigheden, uden at den blev miljøvurderet eller screenet efter SMV-direktivets art. 3. Dette førte til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen fra den irske domstol, der bl.a. oplyste, at vedtagelsen af Masterplanen er fastsat i Udviklingsplanen for Dublin, der er vedtaget med hjemmel i irsk lovgivning, at der i tilladelsen fra september 2020 var tilladt afvigelser fra Masterplanens bestemmelser om bygningernes højde, og at Masterplanens bestemmelser om høje bygninger var begrundet i ønsket om mere bæredygtige byggerier med mindre transport. På denne baggrund ønskede den irske domstol svar på, (1) om SMV-direktivet også omfatter planer, der er udarbejdet sammen med en privat bygherre, (2) om SMV-direktivet omfatter lokalplaner, der udarbejdes på grundlag af en lokal myndigheds lovbestemte udviklingsplan, (3) om SMV-direktivet omfatter en plan, som ikke i sig selv er bindende, men som udtrykkeligt er indeholdt i en lovbestemt udviklingsplan, og (4) om miljøvurderingsprocessen af planer er til hinder for, at myndigheden tager hensyn til offentlig politiker, som ikke udelukkende er baseret på miljøkriterier. EU-Domstolen fastslog indledningsvis, at SMV-direktivet også omfatter planer, der er udarbejdet af en lokal myndighed i samarbejde med en bygherre, når planen er vedtaget af myndigheden på grundlag af en anden plan – i dette tilfælde udviklingsplanen – da der ellers kan ske omgåelse (præmis 31-32). Med henvisning til sag C-300/20 (MRF 2022.10) udtalte Domstolen, at begrebet ’planer og programmer’ omfatter ”enhver retsakt, der, idet den definerer regler og kontrolprocedurer, der skal finde anvendelse på den pågældende sektor, fastlægger en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af et eller flere projekter, der kan have væsentlig indvirkning på miljøet” (præmis 38), og også omfatter mindre ændringer af planer, hvor der derfor skal gennemføres en screening (præmis 40). I forhold til den irske domstols bemærkning om, at Masterplanen ikke er ”bindende i sig selv”, fastslog EU-Domstolen, at SMV-direktivet ikke omfatter ”bestemmelser af rent vejledende værdi”, men kræver, at planen ”i hvert fald er bindende for de kompetente myndigheder” ved udstedelse af tilladelser, da det kun er retsakter af bindende karakter, der kan begrænse det skøn, som disse myndigheder udøver, jf. sag C-24/19 (MRF 2020.9) (præmis 49-50). Endelig fastslog EU-Domstolen, at VVM-direktivet ikke er til hinder for, at en national myndighed skal handle i overensstemmelse med en Masterplan, der kræver, at bygningernes højde øges, når Masterplanen er vedtaget efter en miljøvurdering i henhold til SMV-direktivet.
Kommentar: Sammenholdes dommens fortolkning af SMV-direktivet med den konkrete irske sag, er dommen på linje med dansk praksis, da et byggeri af den anførte størrelse altid vil kræve lokalplan, der som minimum vil skulle screenes efter miljøvurderingslovens § 10, hvilket er helt i overensstemmelse med Planklagenævnets praksis. Der er dog en grund til, at dommen alligevel påkalder sig interesse i dansk sammenhæng. Dommen præciserer således, at de forskellige vejledende strategiske planer, som flere kommunalbestyrelser vedtager for bestemte områder, ikke er omfattet af SMV-direktivet, fordi disse planer ikke kan anses for en retsakt, dvs. at planen hverken er bindende for vedtagelse af kommuneplan eller lokalplan eller andre planer og heller ikke er bindende for myndighedernes retlige skøn ved meddelelse af tilladelser. Den retlige test er, om fravigelse af planen kan ske uden at ændre planen eller dispensere fra planen, da planen i bekræftende fald næppe kan betegnes en retsakt. Til sammenligning har Miljø- og Fødevareklagenævnet i en afgørelse af 5. januar 2023 (j.nr. 22/07343) afvist, at Viborg Kommunes klimaplan var omfattet af miljøvurderingsloven med den begrundelse, at klimaplanen ikke med sit indhold fastlægger betingelser, som fastsætter rammer for projekter, da klimaplanen ikke indeholder stedspecifikke reguleringer for forskellige anlægstyper. Konklusionen i afgørelsen er på linje med dommen i C-9/22, men efter EU-dommen kunne nævnet have afvist indsigelsen med, at en kommunal klimaplan slet ikke er en retligt bindende retsakt.