MRF 2022.296

Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 16. november 2022, j.nr. 21/10121

Hjemvist Holstebro Kommunes VVM-tilladelse til kommunens tre klimatilpasningsprojekter for at tilbageholde 4,5 mio. m³ vand i Storå for at undgå oversvømmelser af Holstebro by, da påvirkning af vandmiljø i form af spærring af faunapassage og øget sedimentering ikke var sket med udgangspunkt i de fastsatte miljømål og den aktuelle tilstand, idet selv midlertidige forringelser ikke kan godkendes. Vurderingen af påvirkning af bilag IV-arter ikke tilstrækkelig, da den var baseret på undersøgelser foretaget 7 år forud for tidspunktet for VVM-tilladelsen.

Holstebro Kommune meddelte den 12. juli 2021 VVM-tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25 til, at Holstebro Kommune kunne etablere klimatilpasningsanlæg med henblik på at imødegå fremtidige oversvømmelser og oversvømmelsesskader. Baggrunden var, at Holstebro by er udpeget som risikoområde ved den danske gennemførelse af EU’s oversvømmelsesdirektiv (2007/60), hvilket bl.a. hænger sammen med, at 740 ejendomme til en værdi af ca. 4,32 mia. kr. er truet af oversvømmelser fra Storå, der er Danmarks næstlængste vandløb og løber gennem Holstebro. Kommunen er derfor efter oversvømmelsesloven forpligtet til at udarbejde risikostyringsplaner og gennemføre de projekter, som er fastlagt i disse risikostyringsplaner. Selve projektet omfattede tre fysisk adskilte anlæg, nemlig en dæmning med sluseporte i Storådalen (Ådalsdæmningen), en ny dæmning foran den eksisterende dæmning ved Vandkraftsøen (Vandkraftsødæmningen) og et højvandsdige langs et boligområde i Holstebro midtby, hvilket samlet sigtede på at tilbageholde 4,5 mio. m³ vandløbsvand og var suppleret af en dynamisk styringsstrategi og et varslingssystem. Af VVM-tilladelsen fremgik, at tilladelsen omfattede det overordnede projekt, og at der efterfølgende skulle indhentes tilladelse efter en række andre love til at gennemføre de konkrete dele af projektet, men dog således at VVM-tilladelsen indeholdte vilkår for tiltag og afværgeforanstaltninger, der var nødvendige for at fjerne eller reducere de væsentlige virkninger på miljøet, som projektet gav anledning til, og som var påvist i VVM-redegørelsen. VVM-tilladelsen blev påklaget af Danmarks Naturfredningsforening, der bl.a. gjorde gældende, at projekterne ville forringe vandmiljøet i modstrid med vandrammedirektivet og indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 2 og 3, og medføre skade på beskyttet natur i modstrid med bl.a. habitatdirektivet. Miljø- og Fødevareklagenævnet afgrænsede indledningsvis nævnets prøvelse til VVM-tilladelsens påvirkning af målsatte vandoverfladeområder og påvirkning af bilag IV-arten birkemus med understregning af, at nævnet ikke havde taget stilling til fremtidige tilladelser, der var nødvendige for at realisere projektet. I forhold til projektets påvirkning af målsatte vandoverfladeområder lagde nævnet med henvisning til sag C-535/18 (MRF 2020.5) til grund, at miljøkonsekvensrapporten skal indeholde alle de oplysninger, der er nødvendige for at vurdere projektets påvirkning af vandmiljøet. Af sag C-461/13 (Weser) fremgår endvidere, at der ikke kan tillades projekter, der kan medføre forringelse af tilstanden for et overfladevandområde, medmindre forringelsen kan tillades efter undtagelsen for bæredygtig vandanvendelse i vandrammedirektivets art. 4(7), og af sag C-525/20 (MRF 2022.14) fremgår, at også midlertidige forringelser af vandmiljøet anses for forringelse af vandmiljøet, hvorfor de alene kan tillades efter undtagelsen i art. 4(7). Herefter lagde nævnet til grund, at det af den danske indsatsbekendtgørelse § 8, stk. 2 og 3 fremgår, at myndighederne kun kan tillade projekter, hvis gennemførelsen af projektet ikke medfører forringelse af vandkvaliteten. Nævnet konstaterede herefter, at VVM-redegørelsen ikke indeholdt en konkret vurdering af, om projektet ville medføre midlertidig eller mere varige forringelse af tilstanden for de berørte målsatte vandløb, men at det fremgik, at de etablerede dæmninger mv. medførte spærring af faunapasse, sedimentering som følge stuvning og nedsat vandhastighed. Nævnet fandt herefter, at miljøvurderingen var utilstrækkelig, og at VVM-tilladelsen ikke sikrede mod forringelse af vandmiljøet. I relation til projekternes påvirkning af bilag IV-arten birkemus var miljøkonsekvensrapportens vurdering baseret på en undersøgelse foretaget i 2014, hvilket måtte anses for en forældet undersøgelse, der ikke med tilstrækkelig sikkerhed godtgjorde, at projektet ikke havde skadelig påvirkning af bilag IV-arters levesteder. På denne baggrund ophævede og hjemviste Miljø- og Fødevareklagenævnet kommunens VVM-tilladelse. I forbindelse med den fornyede behandling skulle kommunen være opmærksom på, at hvis projektet medfører midlertidige eller varige forringelser af vandmiljøet, kan projektet kun tillades af miljøministeren efter miljømålsbekendtgørelsens § 4, stk. 1, der udgør en central del af den danske gennemførelse af undtagelsen i vandrammedirektivets art. 4(7). I relation til projektets påvirkning af bilag IV-arter henledte nævnet ligeledes kommunens opmærksomhed på undtagelsen i habitatbekendtgørelsens § 11, hvilket dog forudsætter, at spørgsmålet først forelægges Miljøministeriet til udtalelse, jf. bekendtgørelsens § 11, stk. 3. Endelig understregede nævnet, at der i klagesagen ikke var taget stilling til, om der kunne dispenseres fra naturbeskyttelseslovens § 3, og at der kan meddeles VVM-tilladelse et projekt, selvom realiseringen af projektet helt eller delvist forudsætter yderligere tilladelser eller dispensationer efter anden lovgivning, men § 3-natur og påvirkning heraf skal fremgå af VVM-redegørelsen, der skal have en sådan detaljeringsgrad, at offentligheden kan udtrykke sig hensigtsmæssigt og fuldstændigt om samtlige indvirkninger på miljøet af det nævnte projekt. Dette indebærer efter nævnets opfattelse, at VVM-redegørelsen i relation til § 3-natur på et tilstrækkeligt oplyst grundlag skal indeholde en beskrivelse af naturværdier og sårbarheden af de naturområder, som påvirkes, samt en vurdering af selve påvirkningen, herunder hvorvidt denne må anses for væsentlig, og af behovet for eventuelle neutraliserende foranstaltninger såsom erstatningsnatur. Med disse vejledende bemærkninger til kommunen blev VVM-tilladelsen herefter ophævet og hjemvist.

Kommentar: Afgørelsen har med rette givet anledning til betydelig opmærksomhed i bl.a. kommunerne, da den på sin egen måde illustrerer, at det for at gennemføre bl.a. oversvømmelsesprojekter kan være nødvendigt midlertidigt eller varigt at forringe vandkvaliteten i vandløb i modstrid med vandrammedirektivets art. 4(1)(a). I disse tilfælde er det derfor nødvendigt at anvende undtagelsen i vandrammedirektivets art. 4(7), hvilket efter den danske gennemførelse alene kan ske ved ministerafgørelse efter miljømålsbekendtgørelsens § 4, stk. 1, der herefter vil kunne give anledning til ganske mange afgørelser fra ministeren i forbindelse med bl.a. oversvømmelsesprojekter i kommunerne. Se også Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 23. februar 2023 (j.nr. 22/02461), hvor nævnet ophævede en VVM-tilladelse til etablering af en vej, da projektet som følge af mertilførsel af kobber kunne forringe tilstanden i et målsat vandløb. Afgørelsen bringes på MRF på et senere tidspunkt. I ovennævnte sag oplyser Miljø- og Fødevareklagenævnet om oversvømmelsesdirektivet og den danske gennemførelse. Et selvstændigt spørgsmål, der faldt uden for den konkrete sag, er, at der i oversvømmelsesdirektivet er krav om, at planer for imødegåelse af oversvømmelser skal koordineres med vandplanerne og kan integreres i vandplanerne, jf. oversvømmelsesdirektivets art. 9. I Danmark er dette ikke sket, og koordineringen begrænser sig i vandområdeplanen for Jylland til nogle betragtninger (s. 61) om, ”at en fjernelse af slusen eller ændret slusepraksis ved [Nissum Fjord], som er nødvendig for at opnå god økologisk tilstand, vil have betydelige negative indvirkninger på afvandingen fra oplandet til fjorden med øget risiko for oversvømmelser”, men uden at tage nærmere stilling, hvormed ”aben” så at sige er efterladt hos kommunen, som vanskeligt kan opfylde sine forpligtelser efter oversvømmelsesloven, når planen er i modstrid med vandplanen, medmindre ministeren giver tilladelse efter miljømålsbekendtgørelsens § 4, stk. 1. Selv om kommunens risikostyringsplan efter oversvømmelsesloven kan påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet, jf. oversvømmelseslovens § 15, kan nævnet således ikke tage stilling til planen, efter klagefristen er udløbet. I dette tilfælde må det i øvrigt bemærkes, at Holstebro Kommune i oktober 2021 traf afgørelse efter miljøvurderingslovens § 10 om, at kommunens forslag til ændring af risikostyringsplan fra 2015 ikke krævede miljøvurdering, bl.a. fordi de planlagte projekter er i overensstemmelse med den øvrige vandplanlovgivning, hvilket må siges at være underkendt med klagenævnets afgørelse. Fra afgørelsen må tillige fremhæves, at Miljø- og Fødevareklagenævnet i forhold til projekters påvirkning af bilag IV-arters yngle- og rasteområder understreger muligheden for at anvende undtagelsen i habitatbekendtgørelsens § 11, som formentlig er nødvendig at anvende for at gennemføre kommunens projekter for at undgå oversvømmelse af byen, og det forekommer rimeligt oplagt, at betingelserne for at bruge undtagelsen er opfyldt. Den i klagesagen indbragte VVM-tilladelse er vedlagt som bilag.

Link til afgørelsen. (Holstebro Kommunes indklagede VVM-tilladelse er optrykt som bilag)