MRF 2022.256
Vestre Landsrets dom af 1. november 2022, 3. afd., sag BS-50320/2020-VLR
(Erik P. Bentzen, Thomas Raaberg-Møller og Thomas Mølbjerg Dueholm (kst.))
Bæredygtigt Landbrug som mandatar for A, B og C (adv. Gert Møller Lund) mod Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri og Landsbrugsstyrelsen (adv. Josephine Fie Legarth Aggesen, for begge)
Efterafgrødebekendtgørelsen var ikke omfattet af krav om obligatorisk miljøvurdering efter miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1, da bekendtgørelsen ikke fastlagde rammer for fremtidige anlægstilladelser til intensiv fjerkræ- eller svineavl eller anden intensiv husdyravl.
Landbrugsstyrelsen traf i juli 2020 screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 10 om, at bekendtgørelse nr. 1175 af 23. juli 2020 om krav om etablering af målrettede efterafgrøder i planperioden 2020/2021 (efterafgrødebekendtgørelsen) ikke krævede miljøvurdering. Efterafgrødebekendtgørelsen skulle sikre en kvælstofreducerende indsats svarende til ca. 3.500 tons, hvilket skulle nås via udlægning af efterafgrøder og alternative virkemidler i bestemte geografiske områder med behov for en kvælstofreducerende indsats for at sikre en forbedring af vandmiljøet. Det fremgik af bekendtgørelsens § 1, at bekendtgørelsen fandt anvendelse for virksomheder omfattet af gødskningslovens § 4, som havde et efterafgrødegrundareal beliggende i de bestemte geografiske kystvandoplande, som var anført i bekendtgørelsens bilag 1. Efter § 2 var der krav om målrettede efterafgrøder, hvorefter virksomheder i planperioden 2020/2021 skulle udlægge arealer med målrettede efterafgrøder med henblik på en effektiv kvælstofoptagelse i efteråret, og at arealet skulle udgøre en procentdel af den del af virksomhedens efterafgrødegrundareal, der var beliggende i det pågældende kystvandopland. Afgørelsen blev påklaget til Miljø- og Fødevareklagenævnet af to landmænd, der navnlig anførte, at bekendtgørelsen var omfattet af obligatorisk miljøvurderingspligt efter miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1, idet bekendtgørelsen fastlagde rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter for anlæg til intensiv fjerkræavl og svineavl, jf. miljøvurderingslovens bilag 1, pkt. 17, eller anlæg til intensiv husdyravl, jf. bilag 2, pkt. 1.e, og idet bekendtgørelsen var en del af det danske nitrathandlingsprogram, hvor der er obligatorisk SMV, jf. de forenede sager C-105/09 og C-110/09, Terre Wallonne. I MRF 2021.331 Mfk traf Miljø- og Fødevareklagenævnet afgørelse om ikke at give medhold i klagen over Landbrugsstyrelsens afgørelse, idet nævnet navnlig henviste til, at reguleringen af udbringningsarealer ikke kan indgå som et vilkår ved husdyrbrugsgodkendelse efter husdyrbrugloven, men er fastsat generelt ved bekendtgørelse og gælder umiddelbart uden krav om forudgående konkret myndighedsbehandling. Bæredygtigt Landbrug anlagde herefter som mandatar for landmændene sag mod Landbrugsstyrelsen og Miljø- og Fødevareklagenævnet med påstand om, at de sagsøgte skulle anerkende, at efterafgrødebekendtgørelsen var ulovlig og ugyldig, idet den var omfattet af kravet om obligatorisk miljøvurdering efter miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1. Byretten henviste sagen til landsretten som førsteinstans, der bemærkede, at der var enighed mellem parterne om, at efterafgrødebekendtgørelsen var omfattet af miljøvurderingslovens plan- og programbegreb, jf. § 2, stk. 1, nr. 1, og at hovedspørgsmålet derfor var, om bekendtgørelsen fastlagde rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, der var omfattet af miljøvurderingslovens bilag 1 og 2. Landsretten bemærkede, at det af forarbejderne til miljøvurderingsloven fremgår, at der med udtrykket ”fastlægge rammerne for fremtidige anlægstilladelser” sigtes til, at planen eller programmet indeholder kriterier eller vilkår, der bestemmer rammerne for indholdet af en myndigheds behandling af en ansøgning om anlægstilladelse til de i bilag 1 og 2 anførte projekter. Af EU-Domstolens dom i sag C-300/20 (MRF 2022.10) fremgår videre, at en plan eller et program fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omhandlet i VVM-direktivets bilag I og II, når planen eller programmet fastlægger en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af et eller flere af disse projekter, navnlig med hensyn til placering, art, størrelse og betingelser for drift af sådanne projekter eller ved tildeling af midler til disse projekter. Landsretten bemærkede, at efterafgrødebekendtgørelsen pålægger visse typer af virksomheder (landbrug) at udlægge arealer med målrettede efterafgrøder med henblik på effektiv kvælstofoptagelse i efteråret. Bekendtgørelsen fastlægger derimod efter sit indhold ikke rammerne for fremtidige anlægstilladelser til intensiv fjerkræ- eller svineavl eller anden intensiv husdyravl og indeholder heller ikke en regulering af brugen af husdyrgødning, som eventuelt ville kunne få indvirkning på fremtidige anlægstilladelser til de omhandlede projekter. Der var heller ikke grundlag for at fastslå, at efterafgrødebekendtgørelsen i øvrigt – direkte eller indirekte – fastlægger en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse vedrørende et eller flere af de omhandlende projekter, idet bekendtgørelsen dermed også adskiller sig fra handlingsprogrammer til opfyldelse af nitratdirektivet, som var omhandlet i de forenede sager C-105/09 og C-110/09, Terre Wallonne. Da det herefter var med rette, at efterafgrødebekendtgørelsen ikke blev undergivet obligatorisk miljøvurdering, blev Landbrugsstyrelsen og Miljø- og Fødevareklagenævnet frifundet.
Kommentar: Landsretten har med dommen tiltrådt Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse i MRF 2021.331 Mfk, uden at landsretten ses at tage stilling til de principielle kritikpunkter mod Miljø- og Fødevareklagenævnets begrundelse, som er rejst i MRF-kommentaren til denne afgørelse. Som landsretten bemærkede, var der enighed mellem parterne om, at efterafgrødebekendtgørelsen var omfattet af miljøvurderingslovens plan- og programbegreb i § 2, stk. 1, nr. 1. Af denne bestemmelse følger, at loven bl.a. omfatter planer og programmer, som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, jf. også § 8, stk. 2, nr. 2. Såvel myndighederne som landsretten har dermed forudsat, at efterafgrødebekendtgørelsen rent faktisk fastlagde rammer for tilladelse til fremtidige projekter. Hvilke projekter, det drejede sig om, blev ikke belyst nærmere, men det er nærliggende at tage udgangspunkt i efterafgrødebekendtgørelsens anvendelsesområde, der efter bekendtgørelsens § 1, jf. gødskningslovens§ 4, omfatter visse virksomheder med planteavl og/eller husdyravl. Selvom man særligt efter EU-Domstolens dom i sag C-300/20 (MRF 2022.10) formentlig må give landsretten medhold i, at efterafgrødebekendtgørelsen ikke fastlagde en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af projekter, er det vanskeligt at forene denne opfattelse med begrundelsen for i første omgang at gennemføre en screening af efterafgrødebekendtgørelsen. Antager man, at bekendtgørelsen fastlægger rammer for tilladelse til projekter omfattet af efterafgrødebekendtgørelsen, jf. miljøvurderingslovens § 2, stk. 1, nr. 1, er det vanskeligt samtidig at nå frem til, at der ikke blandt disse projekter indgår intensiv fjerkræ- eller svineavl eller anden intensiv husdyravl, jf. lovens bilag 1, pkt. 17, og bilag 2, pkt. 1.e.