MRF 2021.331

Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 10. november 2021, j.nr. 20/10329 og 20/10318

Ikke medhold i klage over Landbrugsstyrelsens afgørelse om, at efterafgrødebekendtgørelsen 2020/2021 krævede miljøvurdering efter miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1, da reguleringen af udbringningsarealer ikke kan indgå som et vilkår ved husdyrbrugsgodkendelse.

Landbrugsstyrelsen traf i juli 2020 screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 10 om, at bekendtgørelse om krav om etablering af målrettede efterafgrøder i planperioden 2020/2021 ikke krævede miljøvurdering. Efterafgrødebekendtgørelsens skulle sikre en kvælstofreducerende indsats svarende til ca. 3.500 tons, hvilket skulle nås via udlægning af efterafgrøder og alternative virkemidler i områder med behov for en kvælstofreducerende indsats for at sikre en forbedring af vandmiljøet. Det fremgik af bekendtgørelsens § 1, at bekendtgørelsen fandt anvendelse for virksomheder omfattet af gødskningslovens § 4 og som havde et efterafgrødegrundareal beliggende i de kystvandoplande, som var anført i bekendtgørelsens bilag 1. Efter § 2 var der krav om målrettede efterafgrøder, hvorefter virksomheder i planperioden 2020/2021 skulle udlægge arealer med målrettede efterafgrøder med henblik på en effektiv kvælstofoptagelse i efteråret, og at arealet skulle udgøre en procentdel af den del af virksomhedens efterafgrødegrundareal, der var beliggende i det pågældende kystvandopland. Afgørelsen blev påklaget til af to landmænd, der bl.a. anførte, at Landbrugsstyrelsen uden nærmere begrundelse havde lagt til grund, at efterafgrødebekendtgørelsen var omfattet af miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 3, og at bekendtgørelsen var omfattet af obligatorisk miljøvurderingspligt efter miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1, idet bekendtgørelsen fastlagde rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter for anlæg til intensiv fjerkræavl og svineavl, jf. miljøvurderingslovens bilag 1, pkt. 17, eller anlæg til intensiv husdyravl, jf. bilag 2, pkt. 1, litra e. Bekendtgørelsen var derfor omfattet af obligatorisk miljøvurderingspligt efter miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1, fordi bekendtgørelsen var en del af det danske nitrathandlingsprogram, hvor der er obligatorisk SMV, jf. de forenede sager C-105/09 og C-110/09, Terre Wallonne og Inter-Environnement Wallonie. Miljø- og Fødevareklagenævnet lagde til grund, at Landbrugsstyrelsens afgørelse anførte miljøvurderingslovens § 10 som hjemmel, og at screeningen angav de hovedhensyn, der havde begrundet afgørelsen, og at afgørelsen derfor ikke var mangelfuld. I forhold til klagen over, at bekendtgørelsen var en retsakt omfattet af miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1, lagde nævnet til grund, at det afgørende var, om efterafgrødebekendtgørelsen udgjorde en del af nitrathandlingsprogrammet, idet vurderingen alene afhang af, om bekendtgørelsen fastlagde rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omfattet af bilag 1 og 2. Nævnet lagde herefter til grund, at rammerne for udstedelse af fremtidige anlægstilladelser til husdyrbrug i dansk lovgivning følger af husdyrbrugloven, og at reguleringen af udbringningsarealer ikke indgår som et kriterium eller et vilkår ved godkendelsen af selve husdyrbruget ifølge loven. Nævnet fremhævede, at det derimod følger af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens § 36, stk. 6, jf. stk. 1, at kommunalbestyrelsen i godkendelser og tilladelser efter husdyrbrugloven ikke kan fastsætte vilkår om udbringningsarealer. Nævnet fremhævede, at dette gjaldt, uanset at arealer med efterafgrøder ikke samtidig måtte anvendes til opfyldelse af virksomhedens harmonikrav for husdyrgødning, jf. efterafgrødebekendtgørelsens § 6, stk. 3, nr. 3, og uanset at manglende opfyldelse af eftergrødekravet indebærer en reduktion af virksomhedens kvælstofkvote, jf. § 11. Nævnet afviste på denne baggrund, at efterafgrødebekendtgørelsen fastlagde rammerne for fremtidige anlægstilladelser. Nævnet lagde vægt på, at kravet i bekendtgørelsens § 2 omfattede alle virksomheder, som disponerede over et areal med afgrøder på 10 ha eller derover, og at bekendtgørelsen ikke indeholdt krav, der knyttede sig til husdyravl som sådan, hvorimod EU-Domstolen i Terre Wallonne-dommen lagde vægt på, at der i nitrathandlingsprogrammerne navnlig indgår foranstaltninger til opbevaring af husdyrgødning som fastsat i nitratdirektivets bilag III, jf. dommens præmis 53. Nævnet afviste herefter, at bekendtgørelsen var sammenlignelig med Terre Wallonne-dommen. Nævnet lagde herved vægt på, at VVM-direktivet med ændringen af husdyrbrugloven i 2017 var forudsat implementeret i forhold til husdyrbrug, hvorfor der måtte kræves forholdsvis sikre holdepunkter for at antage, at den generelle regulering af arealanvendelsen udgjorde en del af rammerne for fremtidige anlægstilladelser til etablering af husdyrbrug i SMV-direktivets forstand. Nævnet fandt på denne baggrund ikke grundlag for at tilsidesætte Landbrugsstyrelsens vurdering, hvorefter efterafgrødebekendtgørelsen alene var omfattet af screeningspligten efter miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 3, jf. stk. 2, nr. 2. Endelig fandt nævnet ikke grundlag for at tilsidesætte Landbrugsstyrelsens vurdering af, at efterafgrødebekendtgørelsen ikke kunne forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet og derfor ikke var omfattet af krav om miljøvurdering efter miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 3. Miljø- og Fødevareklagenævnet kunne herefter ikke give medhold i klagen.

Kommentar: Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse indeholder på sin egen indirekte måde en principiel blåstempling af foreneligheden mellem den reguleringsmæssige adskillelse af husdyrbrugs anlæg og arealer, der blev indført med lov 2017/204, og VVM-direktivets krav. Nævnets begrundelse for, hvorfor efterafgrødebekendtgørelsen ikke var omfattet af en obligatorisk SMV, forekommer imidlertid uforenelig med EU-retten af mindst to grunde:

For det første synes Miljø- og Fødevareklagenævnets forståelse af EU-Domstolens praksis om SMV-direktivets planbegreb at være for snæver. Mens det er korrekt, at det følger af direktivets artikel 3, stk. 2, litra a, at planer skal fastlægge rammerne for ”fremtidige anlægstilladelser” til projekter, fremgår det af EU-Domstolens faste praksis, at dette kriterium er opfyldt, når retsakten ”fastlægger en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af et eller flere projekter”, jf. f.eks. sag C-24/19 (præmis 67). Efterafgrødekravet, der indgik som et centralt element i adskillelsen af husdyrbrugs arealer fra anlæggene, fastlægger netop generelle kriterier for iværksættelse (drift) af husdyrbrugprojekter. (Smh. i øvrigt den franske sprogversion af SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a, der taler om ”la mise en œuvre des projets”, dvs. gennemførelse af projekter.)

For det andet har det ikke betydning for fortolkningen af projektbegrebet i SMV-direktivet og VVM-direktivet, at der i dansk ret er foretaget en opdeling af husdyrbrugets anlæg og arealer, hvorefter konkrete tilladelser og godkendelser efter husdyrbrugloven ikke omfatter udbringningsarealerne, som i stedet udelukkende er undergivet generel regulering, herunder i efterafgrødebekendtgørelsen. Som EU-Domstolen udtalte i de forenede sager C-293/17 og C-294/17 (præmis 71), kan det nemlig ikke udelukkes, at bl.a. tilførsel af gødning på eller i jorden er omfattet af VVM-direktivets projektbegreb, ligesom udbringningen efter omstændighederne selvstændigt kan være omfattet af VVM-direktivets bilag II. Hertil kommer, at udbringningen kan indgå i et samlet projekt med husdyrbrugets anlæg, der i alle tilfælde er omfattet af VVM-direktivets bilag I, pkt. 17, eller bilag II, pkt. 1.e (”Anlæg til intensiv husdyravl”), jf. uddybende Haugsted: ’Er den reguleringsmæssige adskillelse af husdyrbrugs anlæg og arealer forenelig med VVM-direktivet?’, MAD 2017.403. Nævnet burde endvidere have været opmærksom på, at ”[v]æsentlig ændring i anvendelsen af husdyrgødning” kan være anmeldelsespligtig efter naturbeskyttelseslovens § 19 b, jf. bilag 2, nr. 10. Se desuden om sidstnævnte bestemmelse MRF 2021.335 Mfk.

Link til afgørelsen.