MRF 2022.20
Vestre Landsrets kendelse af 9. februar 2022, 14. afd., sag B-0311-17
(John Lundum, Hanne Aagaard og Niels Astrup Tipsmark (kst.))
Landsforeningen for Bæredygtigt Landbrug som mandatar for 2.851 medlemmer (adv. Gert Møller Lund) mod Miljøministeriet og Miljøstyrelsen (adv. Britta Moll Bown for begge)
Afslået anmodning om præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen om vandrammedirektivet og SMV-direktivet i sag om gyldigheden af indsatsbekendtgørelsens indsatsprogrammer, da der ikke var rimelig tvivl om forståelsen af de bestemmelser i vandrammedirektivet og SMV-direktivet, som havde betydning for sagen.
Sagen angik en mere end ti år lang tvist mellem Landsforeningen for Bæredygtigt Landbrug (BL) som mandatar for 2.851 medlemmer og Miljøministeriet og Miljøstyrelsen om gyldigheden af vandplanerne for første planperiode og senest om gyldigheden af de indsatsprogrammer, som fremgik af bilag 1-4 i den dagældende indsatsbekendtgørelse (2016/794). Efter Højesterets kendelse af 5. maj 2020 (se KFE 2020.668), hvor Højesteret afviste en del af de af BL nedlagte påstande og afviste præjudiciel forelæggelse, anmodede BL på ny landsretten om forelæggelse af tre præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen. Spørgsmålene var relateret til de fire påstande, der ikke var blevet afvist ved Højesterets kendelse af 5. maj 2020, og angik følgende forhold vedrørende fortolkningen af EU’s vandrammedirektiv: (1) Om det er foreneligt med vandrammedirektivet at udarbejde et indsatsprogram uden tilstrækkeligt kendskab til prioriterede stoffer, (2) om det er en forudsætning for at gennemføre indsatsprogrammet efter vandrammedirektivet, at medlemsstaten har iværksat et overvågningsprogram af vandmiljøet i overensstemmelse med vandrammedirektivet, og (3) om en bekendtgørelse, der fastlægger indsatserne for at opnå god økologisk tilstand efter vandrammedirektivet, skal undergives en strategisk miljøvurdering efter EU’s SMV-direktiv. Miljøministeriet og Miljøstyrelsen nedlagde påstand om, at anmodningen om præjudiciel forelæggelse ikke blev taget til følge. Til støtte for sin anmodning om præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen gjorde BL for så vidt angik spørgsmål 1 og 2 bl.a. gældende, at der ikke forud for fastlæggelsen af indsatsprogrammerne var sket tilstrækkelig overvågning af vandmiljøet. BL anførte, at der ikke var opnået tilstrækkeligt kendskab til prioriterede stoffer i vandmiljøet, hvilket medførte risiko for manglende målopfyldelse og for skade på vandmiljøet som følge af indsatserne. BL mente derfor, at der var brug for EU-Domstolens fortolkning af, om det er i strid med vandrammedirektivet at gennemføre fysiske indsatser, hvor indsatsen i sig selv kan skade vandmiljøet, når medlemsstaten ikke har gennemført en tilstrækkelig overvågning af de prioriterede stoffer i vandmiljøet. I relation til spørgsmål 3 gjorde BL bl.a. gældende, at der ikke var gennemført SMV-screening efter miljøvurderingslovens § 10 af den gældende indsatsbekendtgørelse, og at det ikke var tilstrækkeligt, at den tidligere indsatsbekendtgørelse havde været SMV-vurderet. Efter BL’s opfattelse var det ikke afklaret ved EU-Domstolen, om en bekendtgørelse, der er SMV-vurderet, skal underlægges fornyet SMV-vurdering, når samme bekendtgørelse udstedes med et nyt indhold, og når genudstedelsen indebærer en betydningsfuld helhed af nye og opdaterede kriterier for tilladelse og iværksættelse af et eller flere projekter. Miljøministeriet og Miljøstyrelsen afviste at præjudiciel forelæggelse var nødvendig og gjorde bl.a. gældende, at indsatsprogrammerne ikke var udarbejdet uden tilstrækkeligt kendskab til prioriterede stoffer i vandmiljøet, ligesom vandløbsrestaurering i henhold til indsatsbekendtgørelsen skulle følge reglerne i vandløbslovens kapitel 8, i hvilken forbindelse relevante krav, herunder miljømæssige krav, blev iagttaget. Herudover anførte Miljøministeriet og Miljøstyrelsen, at der var etableret et overvågningsprogram til opfyldelse af vandrammedirektivet. På dette grundlag fandt ministeriet og styrelsen det ikke nødvendigt at stille EU-Domstolen spørgsmål 1-2. I forhold til spørgsmål 3 gjorde ministeriet og styrelsen bl.a. gældende, at ændringerne fra den dagældende indsatsbekendtgørelse til den gældende indsatsbekendtgørelse var mindre, og at ændringerne ikke havde betydning for miljøpåvirkningen, hvorfor den nye bekendtgørelse ikke var omfattet af krav om screening i miljøvurderingslovens § 10. Ministeriet og styrelsen henviste til, at der fandtes en række domme fra EU-Domstolen om fortolkningen af SMV-direktivet, hvorfor det ikke var nødvendigt at stille spørgsmål 3. Landsretten fandt på det foreliggende grundlag, at der ikke var en sådan rimelig tvivl om forståelsen af de bestemmelser i vandrammedirektivet og SMV-direktivet, som har betydning for sagen, at der var grundlag for at foretage præjudiciel forelæggelse af de spørgsmål, som sagsøgerne ønskede at stille. Landsretten afslog derfor at tage sagsøgernes anmodning om præjudiciel forelæggelse til følge.
Kommentar: Den verserende retssag mellem Bæredygtig Landbrug og Miljøministeriet og Miljøstyrelsen er en fortsættelse af en mere end ti år gammel tvist om den danske gennemførelse af vandrammedirektivets bestemmelser om vandplaner og indsatsprogrammer. Efter de første vandplaner blev vedtaget af den daværende miljøminister i december 2011, blev alle vandplanerne efter klage fra bl.a. landbrugsorganisationer ophævet af Natur- og Miljøklagenævnet i december 2012 (se f.eks. MAD 2012.3314 Nmk), og en del af de da verserende sager ved domstolene blev afsluttet ved, at Miljøministeriet tog bekræftende til genmæle (se MAD 2013.810 V). Nogle af sagerne fortsatte ved domstolene, også efter at retsgrundlaget blev ændret med vandplanlægningsloven, hvor miljømål og indsatsprogrammer er fastlagt ved bekendtgørelse, mens de nye vandområdeplaner er af rent orienterende karakter. I forhold til landsrettens afvisning af præjudiciel forelæggelse af spørgsmål for EU-Domstolen er landsretten første instans med mulighed for anke til Højesteret uden Procesbevillingsnævnets tilladelse, hvorfor en forelæggelsespligt efter TEUF art. 267, stk. 3, er udelukket, hvilket i øvrigt blev forbigået i Højesterets kendelse i 2020 (se KFE 2020.668). I forhold til de tre præjudicielle spørgsmål, som var ønsket rejst af Bæredygtigt Landbrug, kan det noteres, at der er afsagt nye domme fra EU-Domstolen om fortolkning af vandrammedirektivets bestemmelser, der på forskellig vis angår de to første fortolkningsspørgsmål, som BL ønskede belyst. I sag C-559/19 (MRF 2021.139 EUD) tog EU-Domstolen således stilling til, hvilke krav der stilles til basisanalyser af grundvand efter vandrammedirektivets art. 5, og fastslog, at den manglende identificering af overforbrug af grundvand i et Natura 2000-område udgjorde en overtrædelse af vandrammedirektivets art. 5 om basisanalyser af grundvand og art. 11 om indsatsprogrammer. Denne dom kan således tages som udtryk for, at EU-Domstolen har taget stilling til de oplysningskrav, der stilles til basisanalysen, og muligvis også til overvågningen af vandmiljøet. I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt de senere bekendtgørelser om indsatsprogrammer efter SMV-direktivet kræver miljøvurdering eller screening af, om miljøvurdering er nødvendig, når den første bekendtgørelse er miljøvurderet, fremgår det ikke af kendelsen, i hvilke domme ministeriet mener, at EU-Domstolen har taget stilling til, hvornår en ændring af en bekendtgørelse kræver SMV-screening. Den eneste dom, hvor EU-Domstolen har taget stilling til ændringer af en bekendtgørelse omfattet af SMV-direktivet, er så vidt ses sag C-473/14 om en mindre ændring af en fredningskendelse i Grækenland, hvor det blev fastslået, at der er obligatorisk miljøvurdering, når den tidligere fredningskendelse ikke var miljøvurderet.