MRF 2022.195/2
EU-Domstolens dom af 22. december 2022, Store Afdeling, sag C-61/21, Ministre de la Transition écologique og Premier ministre (Responsabilité de l’État pour la pollution de l’air)
Uanset luftrammedirektivets grænseværdier har direkte virkning og kan påberåbes af borgere, der individuelt er berørt, kan en medlemsstat ikke på grundlag af EU-retten pålægges erstatningsansvar for de helbredsskader, som overskridelse af grænseværdierne har påført en borger, da luftrammedirektivet ikke tillægger borgerne individuelle rettigheder.
Baggrunden for sagen var, at borgeren JP havde anlagt sag mod den franske regering med krav om erstatning for de helbredsskader, som JP siden 2003 var påført som følge overskridelse af grænseværdierne i luftrammedirektivet (2008/50) i det område af Paris, hvor JP boede. Den franske forvaltningsdomstol i Cergy-Pontoise frifandt i 2017 den franske regering med henvisning til, at luftrammedirektivet ikke giver privatpersoner ret til erstatning for helbredsskader som følge af forringelse af luftkvaliteten. JP ankede til appeldomstolen, hvilket gav anledning til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen om, hvorvidt en medlemsstats tilsidesættelse af forpligtelsen efter luftrammedirektivets art. 13 til at sikre overholdelse af grænseværdierne for bl.a. nitrogendioxider, svovldioxid og PM10 udgør en tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse af EU-retten, der kan give en borger ret til erstatning fra staten for de helbredsskader, som overskridelsen af grænseværdierne har påført borgeren. EU-Domstolen lagde indledningsvis til grund, at det i lyset af sagens oplysninger tillige var relevant at inddrage det tidligere luftrammedirektiv (96/62) og det endnu tidligere direktiv (80/779) om svovldioxid og partikler og direktiv (85/203) om kvælstofoxider, da det ikke var udelukket, at helbredsskaderne var forvoldt ved overtrædelse af de tidligere direktiver. EU-Domstolen lagde til grund, at princippet om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af EU-retten, der må tilregnes staten, udgør en central del af EU-retten, og at dette gælder, uanset hvilken myndighed der er skyld i overtrædelsen, men at dette erstatningsansvar for medlemsstaterne kræver, at følgende tre betingelser opfyldt: (1) at den overtrådte EU-retlige forpligtelse har til formål at tillægge borgerne rettigheder, (2) at tilsidesættelsen af EU-retten er tilstrækkeligt kvalificeret, og (3) at der er direkte årsagsforbindelse mellem overtrædelsen af EU-retten og den skade, som borgeren har lidt (præmis 43-44). Herefter fastslog EU-Domstolen, at den første betingelse om at tillægge borgerne rettigheder efter fast praksis også omfatter tilfælde, hvor en medlemsstats tilsidesættelse af EU-retten hindrer borgerne i at udøve de rettigheder, som borgerne stiltiende er tillagt i medfør af de pågældende EU-regler, og at dette også gælder, selv om den pågældende EU-regel har direkte virkning (præmis 46-47). I forhold til den anden betingelse om en kvalificeret overtrædelse af EU-retten har medlemsstaterne en skønsmargin til at opfylde forpligtelsen i luftrammedirektivet, jf. sag C-644/18, men dette skøn er begrænset, og overskridelse af skønnet kan påberåbes af borgerne ved de nationale domstole, jf. sag C-237/07. EU-Domstolen fastslog, at både det gældende direktiv 2008/50 og de tidligere direktiver fastsætter tilstrækkeligt klare og præcise forpligtelser mht. de resultater, som medlemsstaterne skal sikre (præmis 54), men udtalte herefter, at ”disse forpligtelser forfølger imidlertid […] et generelt formål om beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet som helhed [...] [og] ikke indeholder nogen udtrykkelig tildeling af rettigheder til borgere i denne henseende, giver de forpligtelser, der er fastsat i disse bestemmelser, med det ovenfor nævnte generelle formål, ikke grundlag for at antage, at borgere eller kategorier af borgere i det foreliggende tilfælde stiltiende på grund af disse forpligtelser har fået tillagt individuelle rettigheder, hvis tilsidesættelse kan medføre, at en medlemsstat ifalder ansvar for skade, der er forvoldt borgerne” (præmis 55-56). EU-Domstolen afviste derfor, at den første betingelse for medlemsstaters erstatningsansvar var opfyldt, men bekræftede herefter de tidligere domme i sag C-404/13 og sag C-752/18, hvorefter borgerne kan påberåbe sig den direkte virkning af luftrammedirektivet ved de nationale domstole (præmis 62). EU-Domstolen understregede dog samtidig, at dette ikke udelukker, at en medlemsstat kan ifalde erstatningsansvar for overtrædelse af luftrammedirektivets forpligtelser, hvis der i en medlemsstat gælder mindre restriktive betingelser for myndighedsansvar, ligesom dette ikke udelukker, at der pålægges myndigheder tvangsbøder (præmis 63-64).
Kommentar: Dommen afklarer en 30 år lang diskussion i juridisk teori om, hvilken retsvirkning de af EU fastsatte grænseværdier for ren luft har for borgerne – se bl.a. Pagh: U 1992B.361, Pagh: Miljøansvar, 1998, s. 342 ff. samt Fenger i Pagh m.fl.: Offentlige myndigheders erstatningsansvar, 2017, s. 133 og Pagh i samme værk, s. 222. På den ene side fastslår dommen, at medlemsstaternes pligt til at vedtage planer for at imødegå overskridelser af grænseværdierne har direkte virkning, som tidligere fastslået i bl.a. sag C-237/07, sag C-404/13 og sag C-752/18 – og hertil Pagh: Juristen 2020, s. 22 med den præcisering, at dette også gjaldt for de gamle direktiver fra 1980 og 1985, hvor det sidste dog alene har retshistorisk interesse. Men samtidig fastslår dommen, at selv om berørte borgere har krav på, at myndighederne iværksætter adækvate foranstaltninger i tilfælde af overskridelser af grænseværdierne for ren luft, giver dette ikke borgerne krav på erstatning fra staten for helbredsskader, hvilket begrundes med, at formålet med direktivets krav til ren luft er en generel beskyttelse af menneskers sundhed. Dommen afklarer her to spørgsmål. Det ene er, at en medlemsstat kan ifalde erstatningsansvar efter EU-retten for overtrædelse af en regel, der har direkte virkning (præmis 47). Den anden er, at når det gælder luftrammedirektivets grænseværdier, giver helbredsskader forvoldt ved overtrædelse af disse ikke borgerne krav på erstatning, hvilket kædes sammen med medlemsstaternes skøn, jf. sag C-664/18 (MRF 2020.19). Dommens begrundelse for dette i præmis 55 må formentlig forstås på den måde, at selv om berørte borgere på grundlag af direkte virkning kan kræve foranstaltninger fra medlemsstaterne for at imødegå overskridelser af grænseværdier, medfører dette ikke, at borgerne også har krav på erstatning for helbredsskader som følge af, at dette ikke sker. Borgernes rettigheder er således knyttet til retskrav på, at myndighederne gennemfører de nødvendige forebyggende tiltag, men går ikke videre end dette, og EU-direktivet kan derfor ikke begrunde et EU-retligt funderet erstatningsansvar for medlemsstaterne, hvis der sker helbredsskader som følge af overtrædelse af direktivets forpligtelser, medmindre et sådant måtte følge af national ret. Den sidste tilføjelse er ikke helt uvæsentlig. Hvis en myndighed som i sag C-752/18 ved dom pålægges at iværksætte foranstaltninger for at nedbringe luftforureningen, og myndigheden undlader at efterkomme dette, og dette efterfølgende medfører helbredsskader for bestemte borgere, vil myndigheden kunne ifalde erstatningsansvar for undladelsen, men dette vil i så fald bero på national ret.