MRF 2022.189
Retten i Viborgs dom af 24. juni 2022, sag BS-46394/2020-VIB
A (adv. Christine Rahbek Lindhard) mod Miljø- og Fødevareklagenævnet (adv. Louise Solvang Rasmussen)
Ikke grundlag for at tilsidesætte Miljø- og Fødevareklagenævnets stadfæstelse af dispensation fra åbeskyttelseslinjen til etablering af offentlig sti over A’s ejendom, da dispensationen ikke forudsatte stillingtagen til projektets gennemførelse efter anden lovgivning, og da dispensationen ikke var en indirekte afgørelse om § 3-beskyttet natur på A’s ejendom. Vurdering af projektets påvirkning af bilag IV-arter var tilstrækkelig, uanset at spidssnudet frø ikke var omtalt.
Sagen angik Silkeborg Kommunes etablering af en offentlig sti på ca. 570 meter, der skulle krydse bl.a. A’s ejendom, og som skulle forbinde to eksisterende stiforløb nord og syd for A’s ejendom. A’s ejendom var delvist omfattet af åbeskyttelseslinjen, og der var på ejendommen registreret både fredskov og § 3-beskyttet mose og eng. På den strækning over A’s ejendom, hvor stien skulle etableres, fandtes i forvejen en skovvej/skovsti, som A bl.a. benyttede til kørsel med skovmaskiner. I januar 2019 traf Silkeborg Kommune afgørelse om dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 16 (åbeskyttelseslinjen) til etablering af stien på A’s ejendom og meddelte samtidig dispensation fra åbeskyttelseslinjen og fra naturbeskyttelseslovens § 3 til etablering af stiforløbet på N’s naboejendom til A. Kommunen meddelte derimod ikke dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3 for så vidt angik A’s ejendom, idet det bl.a. fremgik af vilkårene til kommunens dispensation, at stien på A’s ejendom skulle placeres ”mellem skræntskoven og den beskyttede mose”, og at den beskyttede mose på A’s ejendom ikke måtte påvirkes af stien. A påklagede dispensationen til Miljø- og Fødevareklagenævnet og gjorde bl.a. gældende, at der ikke var taget tilstrækkeligt hensyn til bilag IV-arter, og at der ikke var indgivet ansøgning om dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3 og skovlovens regler om fredskov til etableringen af stien på A’s ejendom. Ved afgørelse af 26. maj 2020 (j.nr. 19/03259) opretholdt Miljø- og Fødevareklagenævnet kommunens afgørelse, idet nævnet afviste, at A var klageberettiget i forhold til kommunens dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3, som alene vedrørte naboejendommen, idet dispensationen ikke ville påvirke § 3-beskyttet natur på A’s ejendom. Mht. bilag IV-arter fandt nævnet ikke grundlag for at tilsidesætte kommunens vurdering efter habitatbekendtgørelsens § 10, hvorefter projektet ikke ville påvirke bilag IV-arters yngle- og rasteområder, da etableringen af stien ikke krævede fældning af større træer, og da flagermus og odder primært er aktive i skumringstiden og om natten, hvilket måtte antages ikke at være sammenfaldende med de tidspunkter, hvor der ville være færdsel på stien. Nævnet fandt endvidere, at der var grundlag for at meddele dispensation fra åbeskyttelseslinjen til etablering af stiforløbet, da stien tilgodeså offentligheden og ikke i afgørende grad ville forringe de landskabelige forhold. A indbragte Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse for domstolene. I juli 2020 traf Silkeborg Kommune afgørelse efter vejloven om ekspropriation af A’s ejendom til etableringen af stien. Ekspropriationsbeslutningen blev af A påklaget til Vejdirektoratet, der i december 2020 ophævede afgørelsen med henvisning til, at etableringen af stien på A’s ejendom bl.a. ville forudsætte udstykning af fredskovspligtigt areal, hvilket krævede dispensation fra Miljøstyrelsen efter skovlovens § 38, som ikke var indhentet af kommunen. Mens retssagen mod Miljø- og Fødevareklagenævnet verserede, meddelte Miljøstyrelsen i februar 2022 tilladelse til delvis ophævelse af fredskovspligten på A’s ejendom med henblik på etablering af stiforløbet. Under retssagen mod Miljø- og Fødevareklagenævnet gjorde A navnlig gældende, at der ikke kunne meddeles dispensation fra åbeskyttelseslinjen, og at vurderingen af projektets påvirkning af bilag IV-arter var utilstrækkelig, bl.a. fordi spidssnudet frø ikke var omtalt, uanset at der i 2006 var registreret en forekomst af denne art umiddelbart nord for projektområdet. Med hensyn til påvirkningen af § 3-beskyttede og fredskovspligtige arealer anførte A, at det de facto ikke kunne lade sig gøre at placere stien mellem fredskoven og mosearealet på A’s ejendom som forudsat i kommunens afgørelse, idet arealerne grænsede op til hinanden, hvorfor kommunen indirekte måtte have truffet afgørelse(r) om, at det ikke var nødvendigt at opnå dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3 og skovlovens § 11 til etablering af stien på A’s ejendom. A gjorde med henvisning hertil gældende, at Miljø- og Fødevareklagenævnet uberettiget havde afvist at behandle A’s klager over disse indirekte afgørelser. Miljø- og Fødevareklagenævnet påstod frifindelse og bestred bl.a., at Silkeborg Kommune i forbindelse med dispensationen fra åbeskyttelseslinjen til A’s ejendom skulle have truffet indirekte afgørelser i forhold til naturbeskyttelseslovens § 3 eller skovloven, som kunne påklages til nævnet. Byretten, der foretog besigtigelse af A’s ejendom, konstaterede indledningsvis, at det fremgik af kommunens afgørelse, at der alene var meddelt dispensation fra åbeskyttelseslinjen på A’s ejendom, og at der bl.a. var fastsat vilkår om, at stien skulle placeres mellem skræntskoven og den beskyttede mose, og at den beskyttede mose ikke måtte blive påvirket af stien. Kommunen havde således ikke meddelt dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3 til anlæg af stien på A’s ejendom. Efter oplysningerne i sagen var der ikke grundlag for at antage, at der med afgørelsen var truffet en indirekte afgørelse om dispensation eller om, at der ikke skulle meddeles dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3 til etablering af stiforløbet på A’s ejendom, hvorfor Miljø- og Fødevareklagenævnet med rette ikke havde taget stilling hertil. For så vidt angik spørgsmålet om påvirkning af bilag IV-arters yngle- og rasteområder konstaterede byretten, at kommunes afgørelse indeholdt oplysninger herom, og at det fremgik, at de berørte områder var sandsynlige hjemsteder for odder og flagermus. Afgørelsen indeholdt en vurdering af projektets påvirkninger af disse bilag IV-arter med angivelse af de hensyn, der var indgået i vurderingen, og der var efter oplysningerne i sagen, herunder om spidssnudet frø, ikke grundlag for at antage, at vurderingen ikke omfattede alle bilag IV-arter, der kunne påvirkes af projektet. Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse indeholdt tillige en vurdering heraf, og byretten fandt ikke, at der var grundlag for at anse nævnets vurdering for utilstrækkelig eller mangelfuld, ligesom der ikke var grundlag for at tilsidesætte nævnets skønsmæssige vurdering af, at dispensationen ikke var i strid med habitatbekendtgørelsens § 10, stk. 1. For så vidt angik åbeskyttelseslinjen fandt byretten ikke grundlag for at tilsidesætte nævnets skøn om, at der kunne meddeles dispensation til projektet, idet byretten tillige bemærkede, at det ikke var en forudsætning for dispensationen fra åbeskyttelseslinjen, at der samtidig var taget stilling til, om det pågældende anlæg krævede dispensation fra eller tilladelse efter andre bestemmelser eller anden lovgivning, herunder skovloven. Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse var dermed ikke truffet på et mangelfuldt eller fejlagtigt grundlag eller behæftet med mangler, som kunne medføre, at den var ugyldig, idet byretten bemærkede, at det forhold, at gennemførelsen af kommunens afgørelse eventuelt ikke kunne lade sig gøre, såfremt kommunen som anført af A havde lagt forkerte faktiske forudsætninger til grund for så vidt angik udbredelsen af det § 3-beskyttede moseareal og fredskoven på hans ejendom, ikke kunne føre til en tilsidesættelse af nævnets afgørelse vedr. åbeskyttelseslinjen. På denne baggrund blev Miljø- og Fødevareklagenævnet frifundet.
Kommentar: Byrettens dom er interessant af flere grunde. For det første er dommen et af foreløbigt få eksempler på, at danske domstole har forholdt sig til reglerne om beskyttelse af bilag IV-arter (se også byrettens tilkendegivelse i MRF 2022.44 B i en sag om en husstandsmølle). Henset til den stadigt stigende betydning af EU’s artsbeskyttelse i både dansk klagenævnspraksis og i EU-Domstolens praksis, må det nok forventes, at også de danske domstole fremover vil skulle forholde sig til disse regler i et større omfang end hidtil. For det andet er der A’s synspunkter om, at kommunen i forbindelse med dispensationen fra åbeskyttelseslinjen havde truffet ”indirekte afgørelser” vedr. naturbeskyttelseslovens § 3 og skovloven. Disse synspunkter var formentlig delvist inspireret af Planklagenævnets praksis, hvorefter en byggetilladelse efter byggeloven anses for en indirekte afgørelse efter planloven om f.eks., at det ansøgte byggeri er i overensstemmelse med en lokalplan eller ikke er lokalplanpligtigt. I forhold til byggetilladelser gælder der imidlertid det særlige, at kommunen efter bygningsreglementet (BR18 § 35, stk. 2) ikke kan give en sådan tilladelse, hvis det ansøgte er i strid med anden lovgivning, herunder planloven, og det er i modstrid med planlovens § 18, hvis kommunen meddeler byggetilladelse i modstrid med lokalplanen. Da udstedelsen af en byggetilladelse således som minimum forudsætter kommunens implicitte stillingtagen til projektets forenelighed med bl.a. planloven, begrunder dette, at Planklagenævnet kan prøve denne stillingtagen som en indirekte afgørelse efter planloven. I forhold til åbeskyttelseslinjen er retsstilling derimod en anden. Det er således helt korrekt, når byretten i nærværende sag afviste, at det er en forudsætning for meddelelse af dispensation fra åbeskyttelseslinjen, at der samtidig er taget stilling til, om det ansøgte kræver tilladelse efter anden lovgivning. Kommunen kunne således ikke med dispensationen fra åbeskyttelseslinjen anses for at have taget stilling til naturbeskyttelseslovens § 3 og skovloven for så vidt angik A’s ejendom, og der forelå dermed ikke en afgørelse om disse forhold, der kunne påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet. Dette er dog ikke ensbetydende med, at A var afskåret fra at få efterprøvet, om etablering af stien som følge af de faktiske forhold ville forudsætte dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3 og skovloven, idet denne prøvelse dog ikke kunne ske i en sag mod Miljø- og Fødevareklagenævnet om dispensationen fra åbeskyttelseslinjen. Som forløbet i sagen viser, fik A faktisk prøvet projektets forenelighed med skovloven under en klagesag vedr. kommunens ekspropriationsbeslutning til fordel for stien, da det følger af den ekspropriationsretlige nødvendighedsbetingelse, at alle fornødne tilladelser til projektet skal være meddelt på tidspunktet for ekspropriationens gennemførelse. A kunne også have indgivet en klage til Ankestyrelsen, der som kommunaltilsyn foretager en legalitetskontrol af kommunens dispositioner, idet A dog ikke ville have krav på, at Ankestyrelsen behandler sagen. Som en tredje mulighed kunne A anlægge søgsmål direkte mod kommunen med påstand om f.eks., at kommunen skulle anerkende, at projektets gennemførelse på A’s ejendom var i modstrid med naturbeskyttelseslovens § 3 og skovlovens regler om fredskov.