MRF 2022.114
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 25. maj 2022, j.nr. 20/13491
Stadfæstet miljøgodkendelse efter husdyrbruglovens § 16 a af minkfarm, der i 2012 var udvidet fra 3.088 årstæver til 4.996 årstæver på grundlag af kommunens miljøgodkendelse, som blev ophævet af Natur- og Miljøklagenævnet 2013, og hvor kommunens efterfølgende miljøgodkendelser efter den tidligere § 11 i husdyrbrugloven var ophævet af klagenævnet, bl.a. fordi der ikke kunne ske modregning af et naturplejeprojekt ved beregning af minkfarmens kvælstofpåvirkning af nærliggende § 3-mose. Dissens.
Lemvig Kommune meddelte i oktober 2020 miljøgodkendelse efter husdyrbruglovens § 16 a til en minkfarm med 4.996 årstæver på nærmere vilkår. Minkfarmen var lovligt etableret med 3.088 årstæver før husdyrbrugloven fra 2007 og var beliggende ca. 70 meter fra en mose omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3. Efter ansøgning fra minkfarmens ejer, M, meddelte Lemvig Kommune i marts 2012 miljøgodkendelse til udvidelsen efter den dagældende husdyrbruglovs § 11, stk. 3. Godkendelsen blev påklaget med henvisning til fejl i ammoniakpåvirkning af mosen, og Natur- og Miljøklagenævnet gav i september 2013 klager medhold heri og ophævede miljøgodkendelsen med virkning fra september 2014, da godkendelsen var udnyttet, mens klagesagen verserede (MAD 2013.2104 Nmk). I januar 2014 meddelte kommunen en ny miljøgodkendelse til udvidelsen, hvor der ved beregning af kvælstofpåvirkning af mosen var sket modregning af den positive virkning af et planlagt naturplejeprojekt. Afgørelsen blev igen påklaget og herefter ophævet af klagenævnet i november 2015 med virkning fra november 2016, idet nævnet anførte, at der ikke ved beregning af påvirkning af § 3-mose kan ske modregning af et planlagt naturplejeprojekts positive miljøvirkning (NMK-131-00185). Kommunen meddelte herefter i november 2016 en ny miljøgodkendelse til udvidelsen, hvilket efter klage blev ophævet af klagenævnet i april 2018 med virkning seks måneder fra nævnets afgørelse, idet nævnet bl.a. henviste til, at minkfarmens påvirkning af mosen måtte ske uden hensyn til den positive miljøvirkning af det igangværende naturplejeprojekt (NMK-131-00256 – MAD 2018.157 Mfk). I april 2019 meddelte kommunen en ny miljøgodkendelse til udvidelsen af minkfarmen, hvilket efter klage blev ophævet af Miljø- og Fødevareklagenævnet i maj 2020 med virkning 6 måneder fra nævnets afgørelse (19/04487 – MAD 2021.39 Mfk). M ansøgte herefter om en samlet miljøgodkendelse af minkfarmen i det elektroniske ansøgningssystem efter den nye husdyrbruglovs § 16 a, der trådte i kraft i 2017, hvorefter godkendelsen skulle omfatte hele minkfarmen og indebære, at minkfarmen overgik til ny regulering efter produktionsareal (stipladsmodellen), og hvor husdyrbrugets nudrift var baseret på en afgørelse om ikke VVM-pligtmeddelt fra 2005 til en produktion af 3.088 årstæver i 30 minkhaller. Efter beregningerne i det elektroniske ansøgningssystem var BAT-kravet for den samlede minkfarm henholdsvis 5.674 kg N/år og 5.781 kg N/år, mens den beregnede faktiske emission fra minkfarmen var 4.975 kg N/år henholdsvis 5.074 kg N/år. Kommunen fandt på denne baggrund, at minkfarmen kunne overholde BAT-kravene til ammoniakemission, og meddelte miljøgodkendelse efter husdyrbruglovens § 16 a. Godkendelsen blev igen påklaget, hvor klager bl.a. gjorde gældende, at den beregnede påvirkning af § 3-mosen ikke var retvisende. Miljø- og Fødevareklagenævnet fandt efter en kontrol af de standardiserede beregninger, at ammoniakemissionen fra minkfarmen overholdt de lovfastsatte emissionsgrænseværdier og kravene til BAT. I forhold til påvirkning af § 3-mosen fandt klagenævnet ikke grundlag for at tilsidesætte kommunens beregninger eller målesteder, da målepunkterne for ammoniakdeposition var ændret med bekendtgørelse 2019/718 (husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen). Da beregningerne viste, at minkfarmen maksimalt ville indebære en merdeposition af § 3-mosen på 1 kg N/ha/år, fandt nævnets flertal (4 mod 1), at beskyttelsesniveauet for kategori 3-natur fastsat i § 29 i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen var overholdt. Flertallet henviste til, at bekendtgørelsens regler om beskyttelsesniveauet for ammoniakdeposition for kategori 3-natur måtte forstås i lyset af naturbeskyttelseslovens § 3, så der ikke i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen er hjemmel til at godkende husdyrbrug, hvis godkendelsen forudsætter dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3, hvorved flertallet henviste til lovbemærkningerne til ændringslovene i 2011 og 2017. Mindretallet fandt ikke grundlag for at stadfæste miljøgodkendelsen og henviste bl.a. til et DMU notat fra 2005 og udtrykte bekymring over ordlyden af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens § 29, der efter mindretallets opfattelse er kontraproduktiv og ikke sikrer intentionen bag de anviste øvre tålegrænser. Da kommunen ikke havde fastlagt et konkret tålegrænseinterval for det berørte naturområde, hvor der var taget hensyn til de forskelligartede naturtyper, der forekommer heri, og kommunen heller ikke havde foretaget en konkret vurdering af, hvorvidt den samlede ammoniakpåvirkning af naturområdet efter godkendelse af det ansøgte ville overskride den øvre tålegrænse i det konkret fastsatte tålegrænseinterval, fandt mindretallet, at miljøgodkendelsen burde ophæves og hjemvises. På baggrund af stemmeflertallet blev miljøgodkendelsen stadfæstet med et supplerende vilkår for egenkontrol.
Kommentar: Afgørelsen giver anledning til flere bemærkninger. For det første er der det tidsmæssige aspekt, da der er tale om miljøgodkendelse af en udvidelse af minkfarm, som var sket ti år tidligere, og hvor driften af minkfarmen fortsat var lovlig, uanset at klagenævnet i flere omgange havde ophævet og hjemvist miljøgodkendelsen, da virkningen af nævnets ophævelse af godkendelsen var udsat. For det andet er afgørelsen et eksempel på, hvordan de digitale ansøgninger om miljøgodkendelse med indlagte algoritmer for beregninger af bestemte miljøpåvirkninger i betydelig grad er styrende for myndigheders og klagenævns sagsbehandling.
For det tredje illustrerer afgørelsen nogle af de udfordringer, der er forbundet med husdyrbruglovens såkaldt integrerede godkendelsesordning, der senest ved lov nr. 204 af 28. februar 2017 undergik mere omfattende ændringer, hvor reguleringen af de til husdyrbrugene knyttede udbringningsarealer udgik af godkendelsesordningen for i stedet udelukkende at være omfattet af generel regulering. Også husdyrbrugenes anlæg er dog i vid udstrækning reguleret ved generelle beskyttelsesniveauer fastsat i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen, uden at forholdet til anden miljølovgivning er afklaret i husdyrbrugloven eller forarbejderne hertil. I nærværende sag fandt Miljø- og Fødevareklagenævnets flertal med henvisning til husdyrbruglovens forarbejder, at overholdelsen af husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens beskyttelsesniveau ”som altovervejende hovedregel” må antages at være tilstrækkeligt til at undgå tilstandsændringer af § 3-beskyttet natur. Uanset dette forekommer det tvivlsomt, om kommunerne med henvisning til husdyrbruglovgivningens generelle beskyttelsesniveauer helt kan undlade en konkret stillingtagen efter naturbeskyttelsesloven til, om et ansøgt husdyrbrug eller en udvidelse heraf vil medføre en tilstandsændring af et § 3-beskyttet areal. Som klagenævnets mindretal med rette påpeger, lider de generelle beskyttelsesniveauer i sig selv af den mangel, at de ikke tager højde for det enkelte områdes sårbarhed eller eventuelle kumulative påvirkninger. Dette giver ikke alene udfordringer i forhold til naturbeskyttelseslovens § 3, men er næppe heller foreneligt med habitatdirektivets art. 6(3) og VVM-direktivet, som det er belyst af Basse: Erhvervsmiljøretten, 2017, s. 353 f. og 774 f., Haugsted: MAD 2017.403 og Haugsted: TfM 2018, s. 3 ff. Uklarheden mindskes ikke af, at landsretten i U 2021.3373 V (MRF 2021.97) – noget bagvendt og i modstrid med forarbejderne til 2017-ændringsloven – forudsatte, at de generelle beskyttelsesniveauer i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen giver en bedre beskyttelse end godkendelsesmyndighedens konkrete vurderinger af miljøpåvirkningerne, idet der ved konkrete vurderinger i hvert enkelt tilfælde vil opstå en ”mangel på klar regulering”.